Uzasadnienie
Przedmiotem skargi C. U. (skarżący) jest bezczynność Burmistrza [...] (organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 12 kwietnia 2021 r. skarżący, A. B. i A. B. zwrócili się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w związku z wykonaniem drogi gminnej na działce ew. nr 534 w [....], poprzez:
- 1) poinformowanie, przez kogo została podjęta decyzja o tej inwestycji, w jakim trybie była ona realizowana oraz czy w związku z inwestycją zostały uzyskane wymagane przepisami prawa pozwolenia lub dokonane zgłoszenia, a jeśli tak, to o wskazanie dat wydania właściwych decyzji lub dokonania właściwych zgłoszeń,
- 2) wskazanie źródeł finansowania inwestycji oraz jej kosztów,
- 3) wyjaśnienie, jaka była zasadność wykonania inwestycji skoro wiele innych bardziej pilnych potrzeb, w tym z zakresu infrastruktury drogowej w [...] nie jest wykonanych,
- 4) podanie danych wykonawcy inwestycji oraz trybu powierzenia mu realizacji umowy oraz jego wynagrodzenia.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr [...] organ udzielił wnioskodawcom odpowiedzi na wniosek z dnia 12 kwietnia 2021 r.
W piśmie z dnia 11 maja 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o okazanie dokumentów wymienionych w odpowiedzi na wniosek z dnia 26 kwietnia 2021 r., tj.:
- 1) umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r.,
- 2) umowy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.,
- 3) faktury za wykonane prace wynikające z ww. umów,
- 4) umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.,
- 5) faktury za wykonanie prac wynikających z w/w umowy.
Pismem z dnia 17 maja 2021 r. organ poinformował skarżącego, kiedy i gdzie zostaną mu okazane dokumenty, o które zwrócił się w piśmie z dnia 11 maja 2021 r.
W piśmie z dnia 24 maja 2021 r. skarżący wniósł o przesłanie żądanych dokumentów na jego adres elektroniczny, albowiem w wyznaczonym terminie nie mógł stawić się w Urzędzie Miejskim w [...], natomiast w późniejszym terminie wgląd do tych dokumentów nie był możliwy.
Pismem z dnia 27 maja 2021 r. organ wyznaczył nowy termin okazania skarżącemu dokumentów, o które zwrócił się w piśmie z dnia 11 maja 2021 r.
W dniu 15 czerwca 2021 r. na adres elektroniczny Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie w formie elektronicznej na podany we wniosku adres elektroniczny następujących dokumentów:
- 1) umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r.,
- 2) umowy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.,
- 3) faktury za wykonane prace wynikające z ww. umów,
- 4) umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.,
- 5) faktury za wykonanie prac wynikających z w/w umowy.
W dniu 5 lipca 2021 r. skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej skargę na bezczynność "Urzędu Miejskiego w [...]", zarzucając naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 15 czerwca 2021 r.,
- 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co czyni skargę zasadną i konieczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
W pierwszej kolejności organ wskazał, że skarżący zaskarżył bezczynność Urzędu Miejskiego w [...], który to Urząd stanowi jedynie aparat pomocniczy organu administracji publicznej, a zatem oznacza zespół osób związany z organem i przydzielony mu do pomocy w realizacji jego funkcji i zadań. Z uwagi na okoliczność, że skarga na bezczynność może być wywiedziona jedynie w stosunku do organu, a nie do aparatu pomocniczego organu, skarga - jako niedopuszczalna - winna zostać przez Sąd odrzucona.
W ocenie organu drugim argumentem przemawiającym za odrzuceniem skargi jest okoliczność, że jedynie pierwszy wniosek, tj. wniosek z dnia 2 kwietnia 2021 r., złożony przez trójkę wnioskodawców tj. A. B., C. U. i A. B. był wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, albowiem w/w osoby występowały w charakterze mieszkańców Gminy [...], a nie radnych Rady Miejskiej w [...]. W dniu 26 kwietnia 2021 r. udzielono wnioskodawcom żądanej informacji publicznej. Natomiast kolejne pisma skarżącego, tj. z dnia 11 maja 2021 r., z dnia 24 maja 2021 r., były wnioskami złożonymi przez niego jako radnego Rady Miejskiej w [...] w trybie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), o czym świadczy zarówno powołana w w/w wnioskach podstawa prawna, jak również dwukrotnie w nagłówkach w/w wniosków i pod w/w wnioskami skarżący występował jako radny, co wyraźnie w zaznaczał. Na marginesie organ podniósł, że skarżący dwukrotnie nie zapoznał się z wnioskowaną przez siebie dokumentacją w wyznaczanym terminie w budynku Urzędu Miejskiego w [...], według przesłanej do niego korespondencji z dnia 17 maja 2021 r. oraz z dnia 27 maja 2021 r. W ślad za powyższymi wnioskami, skarżący pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. ponowił do Urzędu Miejskiego w [...] wniosek w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g., o czym świadczy zarówno powołana w w/w wniosku podstawa prawna, jak również wprost odwołanie się do swoich wniosków z dnia 11 maja 2021 r. oraz z dnia 24 maja 2021 r., a składanych przez skarżącego jako radnego Rady Miejskiej w [...].
Ponadto o tym, że wniosek z dnia 14 czerwca 2021 r. był złożony przez skarżącego jako radnego świadczy fakt, że zażądał przesłania wnioskowanej dokumentacji na swój adres e-mail, którym posługuje się jako radny. Organ przytaczając postanowienie WSA w Kielcach z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1068/20 stwierdził, że przepis art. 24 ust. 4 u.s.g. nie wskazuje sankcji w przypadku, gdyby wójt powyższy termin naruszył, bądź też bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji. Ujemnych konsekwencji na skutek zaniechania ze strony wójta poszukiwać należałoby w możliwości podjęcia działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 ust. 2 u.s.g.
W konsekwencji, skoro sądy administracyjne nie są uprawnione do kontroli legalności działań podejmowanych przez organy samorządu gminy w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g., to nie należą do właściwości sądów administracyjnych również skargi na bezczynność w tym zakresie.
W razie uznania przez Sąd, że nie zachodzi żadna z w/w przesłanek do odrzucenia skargi organ wskazał, że winna zostać ona oddalona. W dniu 2 kwietnia 2021 r. do Urzędu Miejskiego w [...], wpłynęło pocztą elektroniczną, pismo od A. B., skarżącego i A. B. z prośbą o udzielenie informacji publicznej we wskazanym przez nich zakresie. W dniu 26 kwietnia 2021 r. wysłano odpowiedź nr [...], zawierającą wnioskowane informacje. W dniu 11 maja 2021 r. skarżący wystąpił o okazanie dokumentów, które zostały wymienione w ww. piśmie organu z dnia 26 kwietnia 2021 r. W dniu 17 maja 2021 r. wysłano do skarżącego pismo z informacją o dacie i godzinie możliwości wglądu we wnioskowaną dokumentację. W dniu 24 maja 2021 r. drogą elektroniczną skarżący poinformował, że zapozna się z okazaną mu dokumentacją w siedzibie Urzędu Miejskiego w [...] "po godz. 15". Jednocześnie, niezależnie od w/w maila, pismem datowanym na dzień 24 maja 2021 r. skarżący ponowił wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej poprzez przekazanie mu wnioskowanych dokumentów na jego adres e-mail.
W odpowiedzi na powyższe, pismem datowanym na dzień 25 maja 2021 r., przesłanym do skarżącego zarówno w drodze e-mail, jak i pocztą tradycyjną, organ poinformował o udostępnieniu wnioskowanych dokumentów w siedzibie Urzędu w dniu 2 czerwca 2021 r. Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. skarżący ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie mu wnioskowanych dokumentów na jego adres e-mail. Wcześniej wnioskowana przez skarżącego dokumentacja została przygotowana w formie papierowej w celu udzielenia mu informacji, jednakże skarżący nie zjawił się w wyznaczonym dwukrotnie terminie w budynku Urzędu Miejskiego w [...] według przesłanej korespondencji z dnia 17 maja 2021 r. oraz z dnia 27 maja 2021 r. Zdaniem organu, skoro skarżący sam pozbawił się możliwości wglądu w dokumentację, to nie zachodzi po stronie organu, ani tym bardziej po stronie Urzędu Miejskiego bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga została uwzględniona jako oczywiście uzasadniona.
Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku skarżącego z dnia 14 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej wynikającej z trzech umów oraz dwóch faktur związanych z realizacją przez Gminę [...] ze środków budżetu gminnego inwestycji w zakresie budowy zjazdu wraz z utwardzeniem drogi. Wniosek powyższy został złożony przez skarżącego jako mieszkańca Gminy, aczkolwiek poprzednie wnioski w tej sprawie (do których skarżący nawiązał w treści pisma z dnia 14 czerwca 2021 r.) zostały złożone w ramach wykonywania przez skarżącego mandatu radnego (zob. pisma skarżącego z dnia 11 maja 2021 r. oraz z dnia 24 maja 2021 r.). Ponieważ jednak skarżący w treści pisma z dnia 14 czerwca 2021 r. wyraźnie wskazał przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), dlatego nie można mieć wątpliwości co do podstawy prawnej wniosku oraz charakteru prawnego, w jakim działał wnioskodawca.
W związku z powyższym nie jest uprawniona ocena, że wniosek z dnia 14 czerwca 2021 r. został złożony przez skarżącego jako radnego rady gminy na podstawie art. 24 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i w związku z tym zastosowanie w sprawie powinny mieć przepisy art. 24 ust. 3-7 cyt. ustawy.
Obowiązek Burmistrza jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie udostępnienia informacji publicznych wynika bezpośrednio z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazanie w skardze jako podmiotu obowiązanego "Urzędu Miejskiego" nie jest przeszkodą do merytorycznego rozpoznania skargi. Urząd jest oczywiście aparatem pomocniczym skarżonego organu i jeśli wola strony skarżącej co do zaskarżenia działania lub zaniechania właściwego organu jest jednoznaczna, to błędne oznaczenie właściwego organu nie skutkuje odmową rozpatrzenia skargi (przez jej odrzucenie) jako niedopuszczalnej z przyczyn formalno-podmiotowych. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, podobnie jak w innych postępowaniach w sprawach z zakresu prawa publicznego, szerokie zastosowanie znajduje zasada falsa demonstratio non nocet.
W przedmiotowej sprawie spełniony został również warunek przedmiotowy aktualizacji obowiązku skarżonego organu. Z treści wniosku jednoznacznie wynika, że żądane dane dotyczą określonej kategorii spraw publicznych, to jest spraw majątku oraz gospodarki finansowej gminnej jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, (...), d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów), pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w cyt. wyżej lit. a–c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że żądanie udostępnienia danych związanych z podstawami umownymi i rachunkami realizacji przez daną gminę inwestycji drogowej z budżetu gminnego (zob. treść wniosku z dnia 14 czerwca 2021 r. w związku z treścią pisma Burmistrza Gminy z dnia 26 kwietnia 2021 r.) jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie majątku gminnej jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Odmiennym zagadnieniem jest natomiast kwestia, czy i w jakim zakresie istnieją w sprawie podstawy do ograniczenia na podstawie art. 5 u.d.i.p. dostępu do określonych danych wynikających z dokumentów objętych wnioskiem skarżącego. Oceny w tym zakresie powinien dokonać skarżony organ przed przesłaniem skarżącemu w formie elektronicznej żądanych danych.
Wobec powyższego Sąd w punkcie pierwszym wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu skarżonego Burmistrza do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 14 czerwca 2021 r. zgodnie z przedstawionymi powyżej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Jednocześnie Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność skarżonego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Formułując taką ocenę, Sąd uwzględnił, że skarżony organ pozostawał w błędnym przekonaniu prawnym co do podstawy prawnej wniosku skarżącego, a ponadto w piśmie z dnia 26 kwietnia 2021 r. przekazał grupie radnych (w tym skarżącemu, w odpowiedzi na pismo z dnia 2 kwietnia 2021 r.) określone dane, które pozwalały na szczegółowe sformułowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Istotna w sprawie jest także okoliczność, że skarżony organ nie uchylał się w sposób całkowity od udostępniania żądanych informacji na tle poprzednich wniosków z dnia 11 maja i 24 maja 2021 r. (traktowanych jako wnioski radnego), lecz jedynie wyznaczał uciążliwe w ocenie skarżącego terminy lub godziny do zapoznania się z dokumentacją. Sąd nie dostrzegł ponadto z urzędu podstaw do uznania, że inne działania lub zaniechania Burmistrza noszą znamiona rażącego naruszenia prawa.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim wyroku, zasadzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od Gminy na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy.