Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej "Stowarzyszenie") jest bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej. W oparciu o akta administracyjne ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z dna [...] października 2015 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej "U.d.ip"), Stowarzyszenie zwróciło się do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie realizacji przez gminę zadania własnego: opieki nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywania poprzez podanie: z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) w latach od 2011 r. do 2015 r. gmina zawarła umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt oraz zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom; ilu bezdomnym psom/kotom zapewniono w tym okresie opiekę na koszt gminy oraz jaki był w powyższym okresie koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne). Stowarzyszenie zażądało udostępnienia treści i postaci umowy (umów) wraz z załącznikami dot. zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom w latach od 2011 r. do 2015 r.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Stowarzyszenie, reprezentowane przez adwokata M.S., zarzuciło naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 U.d.ip. i wniosło o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wyjaśnił, że w ramach projektu Biura Ochrony Zwierząt przy Fundacji dla Zwierząt [...], w którym Stowarzyszenie uczestniczy, polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt, hycli oraz polityki gmin i urzędów. Informacje na temat sposobu i skutków realizacji przez gminy zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywania, uzyskiwane od gmin publikowane są zbiorczo na stronach internetowych. W celu realizacji projektu Stowarzyszenie wystąpiło w dniu 15 października 2015 r. z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o udzielenie wyszczególnionych tam informacji.
W ocenie skarżącego Wójt Gminy [...] dopuścił się rażącej bezczynności, bowiem do dnia złożenia skargi nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej w trybie art. 13 ust. 1 U.d.ip. ani nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 U.d.ip.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") wyjaśniając, że żądana informacja została wnioskodawcy udzielona pismem z dnia 30 listopada 2015 r., które wraz z kopiami umów wskazanych we wniosku przesłano stronie skarżącej w dniu 1 grudnia 2015 r.
W dniu 26 stycznia 2016 r. wpłynęło do Sąd pismo Wójta Gminy [...] wraz z oryginałem dowodu doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej w dniu 21 grudnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.
Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12).
Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.
Stowarzyszenie składając skargę do WSA zarzuca Wójtowi Gminy [....] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie 5 pytań zadanych temu Organowi w piśmie z dnia 15 października 2015 r. o dacie wpływ do Urzędu Gminy [...] – 19 październik 2015 r. Analiza tych pytań naprowadziła Sąd do wniosku, że dotyczyły one informacji publicznej prostej (czyli nieprzetworzonej) będącej w posiadaniu w/w Organu. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną. Każdemu przysługuje prawo dostępu do tego rodzaju informacji z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie (zob. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p.).
W niniejszej sprawie Sąd zobowiązany był umorzyć postępowanie w granicach określonych w pkt 1 sentencji wyroku, albowiem Organ przed wniesieniem skargi pozostawał w bezczynności, jednak przed jej rozpoznaniem w pełni odpowiedział na zgłoszone żądanie. Przesłanie wnioskowanych przez skarżące Stowarzyszenie informacji w postaci pisma z dnia 30 listopada 2015 r. doręczonego stronie wraz z załącznikami w dniu 21 grudnia 2015 r., nakazywało uznać, iż Wójt załatwił wniosek skarżącej strony zgodnie z jego treścią. Udokumentowano fakt doręczenia odpowiedzi na wniosek, czyli uzyskania informacji publicznej przez stronę, po dacie wniesienia skargi do WSA. To zachowanie Organu, uczyniło postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym co do rozstrzygnięcia o zobowiązaniu go do udzielania żądanej informacji publicznej, gdyż na dzień orzekania przez WSA organ nie pozostawał już w stanie bezczynności. Wobec udzielenia Stowarzyszeniu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem, Sąd nie mógł zobowiązać Wójta aby w określonym terminie przekazał Stowarzyszeniu żądaną informacje publiczną.
Jednocześnie należało uznać, iż udzielenie informacji przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W niniejszej sprawie, WSA stwierdził, że Organ pozostawał rażąco bezczynnym, gdyż nie załatwił wniosku Stowarzyszenia w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Otóż pomiędzy datą doręczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej a jej otrzymaniem przez skarżące Stowarzyszenie upłynął czas ok. dwóch miesięcy (19 październik 2015 r. – 21 grudnia 2015 r.). Okres ten stanowi wielokrotność maksymalnego terminu ustawowego w jakim organ administracji publicznej winien zareagować na zgłoszone żądanie.
Nie sposób nie zauważyć, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej należy załatwić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. Oznacza to, że termin 14 dni jest według ustawodawcy terminem nieprzekraczalnym, zaś jego naruszenie stanowić będzie rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie Wójt nie zastosował się także do dyspozycji przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p., który jednoznacznie wskazuje, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie podstawowym, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy nie wynika aby Organ miał powiadomić stronę o przyczynach swej zwłoki, a więc że doszło do zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Te okoliczności uzasadniają zakwalifikowanie bezczynności organu jako rażąco naruszającej art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ponieważ Organ przed rozpoznaniem skargi rozpoznał w całości zgłoszony przez Stowarzyszenie wniosek, Sąd nie mógł skorzystać z uprawnień przewidzianych w treści art. 149 § 2 p.p.s.a.
Z przedstawionych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.