Uzasadnienie
J. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność i niewykonanie przez Burmistrza Miasta [...] wyroku tego Sądu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 13/13, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny w kwocie odpowiadającej co najmniej pięciokrotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za 2012 r. oraz o stwierdzenie, że niewykonanie wyroku nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2010 r. wszczęte zostało przez Burmistrza Miasta [...] - na wniosek współwłaścicieli – postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami położonymi w J. w obrębie [...] tj.: nr 2075 i 1979/1, 2077 i 1979/1, 2075 i 2074, 2075 i 2076, 2077 i 2076 oraz 2090 i 2076. Zostało ono częściowo umorzone na wniosek stron, postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w zakresie pomiędzy działką nr 2074 i nr 2075, działką nr 2075 i działką nr 2076, działką nr 2076 i działką nr 2077 oraz pomiędzy działką nr 2076 i nr 2090.
W związku ze skargą J. C. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., II SAB/Rz 13/13 zobowiązał ten organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami.
Dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrza Miasta [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Po wydaniu wyroku w toku postępowania o rozgraniczenie Burmistrz Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku A. Ł. i J. Ł. (z [...].05.2013 r.) odmówił wyłączenia M. B. – Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] od udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. Kolejne postanowienie tej samej treści organ wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. (rozpoznając wniosek wyżej wymienionych z [...].07.2013 r.).
Natomiast postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Burmistrz Miasta [...], także działając na wniosek A. Ł. i J. L., odmówił wyłączenia geodety uprawnionego E. B. od udziału jako biegłego w przedmiotowym postępowaniu.
Z kolei w dniu [...] sierpnia 2013 r. złożony został w organie wniosek A. Ł. i J. Ł. o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego, ze względów rodzinnych.
Z uwagi na powyższe, organ skierował do stron pismo (z [...].08.2013 r.) informujące o możliwości zgłoszenia sprzeciwu dotyczącego takiego zawieszenia.
Wcześniej, bo dnia [...].08.2013 r. wpłynęło do organu pismo J. C., w którym zwrócił się on o zaprzestanie łamania prawa i wykonanie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24.04.2013 r. Żądanie to ponowił w piśmie z [...].09.2013 r., w którym wyraził jednocześnie sprzeciw wobec zawieszenia niniejszego postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zażalenie J. Ł. na to rozstrzygnięcie zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przy piśmie z [...].10.2013 r., natomiast zawiadomieniem z [...].09.2013 r. organ – działając na podstawie art. 26 § 1 k.p.a. – poinformował strony o planowanym terminie zakończenia postępowania do dnia [...] października 2013 r. Jako przyczynę powyższego wskazał trwające prace biegłego związane z czynnościami ustalenia przebiegu granicy (wobec nieskutecznych prób doręczenia wezwań do wzięcia udziału w tych czynnościach) oraz konieczność rozpatrzenia wniosku A. Ł. i J. Ł. o zawieszenie postępowania.
Wobec kolejnego wniosku A. L. i J. Ł. o zawieszenie przedmiotowego postępowania (z dnia [...].09.2013 r.) Burmistrz Miasta [...] - pismem z dnia [...].10.2013 r.. - poinformował strony o możliwości zgłoszenia sprzeciwu w tym przedmiocie.
W związku zaś z niedotrzymaniem przez biegłego E. B. terminu zakończenia czynności ustalenia przebiegu granic, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz Miasta [...] odwołał wymienionego geodetę, powołując jednocześnie nowego geodetę – T. M. w charakterze biegłego w niniejszym postępowaniu.
W wymienionej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (złożonej w dniu [...] września 2013 r.) J. C. podniósł, że [...].09.2013 r. uzyskał informację, że podmiot działający na zlecenie Burmistrza Miasta [...] rozpoczął remont ul. [...], na odcinku będącym przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, korzystając z działek należących do wnioskodawców tego postępowania i naruszając tym samym ich własność. Jest to, w ocenie skarżącego, działanie metodą faktów dokonanych. W sytuacji zaś, gdy sporne są granice, w pierwszej kolejności winno zostać zakończone postępowanie rozgraniczeniowe, następnie zaś możliwe jest rozpoczęcie remontu drogi.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie mógł zakończyć postępowania w wyznaczonym przez Sąd terminie z uwagi na przedłużające się czynności biegłego i w konsekwencji na brak dokumentów, które będą podstawą wydania decyzji, a co do których sporządzenia zobowiązany był biegły. Organ zwrócił także uwagę na szereg wniosków "pobocznych" złożonych w niniejszym postępowaniu (o wyłączenie organu, pracownika organu, biegłego, o zawieszenie postępowania).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów.
Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Skarga złożona przez J. C. w dniu [...] września 2013 r. dotyczy bezczynności i niewykonania wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 13/13.
Przez niewykonanie wyroku, zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. należy rozumieć pozostawanie w bezczynności po wyroku sądu uwzględniającym skargę na bezczynność lub po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.
Uprawnienie określone w art. 154 § 1 P.p.s.a. nie wyłącza jednak możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 226; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 480, wyrok NSA z dnia 25.11.2011 r., II OSK 1975/11, LEX Nr 1152120)).
Stąd też Sąd przyjął, biorąc pod uwagę wyraźne wskazanie w skardze, że obejmuje ona zarówno bezczynność Burmistrza Miasta [...], jak i niewykonanie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2013 r., II SAB/Rz 13/13.
Skarga na niewykonanie wyroku rozpoznana została w odrębnym postępowaniu o sygnaturze II SA 1030/13.
W niniejszej natomiast sprawie Sąd rozpoznał skargę J. C. na bezczynność Burmistrza Miasta [...].
Do skarg na bezczynność mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w tym także art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczający wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.).
Przewidzianym zgodnie z art. 37 k.p.a. środkiem zaskarżenia na niezałatwienie sprawy w terminie jest zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.
W dniu [...] marca 2013 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z pismem nazwanym "skargą na bezprawne postępowanie Burmistrza [...] w sprawie o nr [...] prowadzonej o rozgraniczenie nieruchomości", a Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że pismo to stanowi zażalenie J. C. na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy rozgraniczenia w ustawowym terminie i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. uznało zażalenie za uzasadnione, wyznaczając organowi I instancji dodatkowy 30-dniowy termin do rozpatrzenia sprawy, liczony od dnia zwrotu akt z WSA w Rzeszowie.
W tej sytuacji uznać należy, że skarżący spełnił warunki formalne do wniesienia skargi na bezczynność, a zatem jego skarga w tym przedmiocie jest dopuszczalna.
Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3).
W k.p.a. przewidziana została możliwość przedłużenia wskazanych wyżej terminów, ale w wyjątkowych szczególnie uzasadnionych przypadkach, także wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.). O każdym takim przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W rozpatrywanym przypadku postępowanie o rozgraniczenie wszczęte zostało w 2010 r. i termin załatwienia sprawy wielokrotnie był przedłużany.
Niewątpliwie też istniały obiektywne trudności w załatwieniu sprawy dotyczące wyboru biegłego, uiszczenia zaliczki na poczet wynagrodzenia biegłego, toczyły się też liczne postępowania incydentalne, związane z wyłączeniem organu, wyłączeniem biegłego, zawieszeniem postępowania, no co zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie w wydanym w dniu 24 kwietnia 2013 r. wyroku o sygn. II SAB/Rz 13/13, uwzględniającym skargę J. C. na bezczynność organu.
W wyroku tym Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami.
Sąd wyznaczył zatem nowy, dodatkowy termin załatwienia sprawy, a wyrokiem tym zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i organy są związane, z mocy art. 153 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie nowy termin wyznaczyło też równolegle Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r.. Termin ten pokrywa się z terminem wyznaczonym w wyroku II SAB/Rz 13/13 i wynosi 30-dni od dnia zwrotu akt z WSA w Rzeszowie.
Bezsporne jest, że odpis tego prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Burmistrza Miasta [...] otrzymał 17 lipca 2013 r.
Nie ulega też wątpliwości, że organ ten nie wydał w 30 dniowym terminie liczonym od daty zwrotu akt, tj. do dnia 16 sierpnia 2013 r. rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Rozstrzygnięcie takie nie zostało nawet wydane do chwili obecnej.
Pismem z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz Miasta [...] zawiadomił co prawda strony, w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 października 2013 r., ale w sytuacji gdy związany był terminem wyznaczonym przez Sąd, a nadto przedłużył termin już po upływie tego wyznaczonego przez Sąd, działanie organu należy uznać za nie znajdujące oparcia w przepisach prawa.
Stwierdzając, iż w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności Sąd nie uznał jednak, by nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa. Już po wydaniu wyroku II SAB/Rz 13/13, zarówno w czasie, gdy akta sprawy znajdowały się w tut. Sądzie, jak i po 17.07.2013 r., kiedy zostały zwrócone, Burmistrz Miasta [...] rozpoznawał wnioski o wyłącznie biegłego geodety i dwukrotnie składany o wyłącznie pracownika oraz wniosek o zawieszenie postępowania.
Z wszystkich tych przyczyn, zgodnie z art. 149 P.p.s.a Sąd wyznaczył Burmistrzowi Miasta [...] 60 – dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia, uznając, iż czas ten będzie wystarczający do wykonania czynności przez biegłego geodetę, wydania przez niego opinii i wydania rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.