Uzasadnienie
W dniu 25 listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] (dalej: "Dyrektor" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 23 września 2020 r. skarżący za pośrednictwem poczty email zwrócił się do Dyrektora z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej podanie adresu elektronicznej skrzynki podawczej (ePUAP) organu. W ocenie skarżącego organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem pomimo upływu 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) - dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił żądanej informacji.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, zasądzenie od strony przeciwnej sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie argumentując, że w dniu 23 września 2020 r. nie stwierdził wpływu wniosku skarżącego. Po otrzymaniu ponaglenia skarżącego z dnia 7 października 2020 r., w piśmie z dnia 17 listopada 2020 r. organ wezwał skarżącego do wyjaśnienia sprawy, informując jednocześnie, że Szkoła nie posiada adresu ePUAP.
W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2020 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 23 września 2020 r. Skarżący podał, że Dyrektor udostępnił wnioskowaną informacje publiczną w piśmie z dnia 17 listopada 2020 r., a zatem postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a P.p.s.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.
W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce.
W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 23 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie adresu elektronicznej skrzynki podawczej szkoły. Ocena zasadności skargi w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej winna rozpocząć się zatem od ustalenia czy wnioskowana w sprawie informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a także czy podmiot, do którego wniosek został skierowany należy do kategorii podmiotów zobowiązanych przepisami prawa do udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Powyższe kwestie nie budzą w niniejszej sprawie wątpliwości i nie były przez żadną ze stron kwestionowane. Jedynie krótko wyjaśnić należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.) dalej: "u.p.o.", oświata i kształcenie stanowią wykonywanie zadań publicznych. Natomiast w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie zaś z art. 68 u.p.o. podmiotem kierującym działalnością szkoły oraz reprezentującym ją na zewnątrz jest Dyrektor Szkoły. Z informacji dostępnych w biuletynie informacji publicznej Gminy [...], a także w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, udostępnianym przez Ministerstwo Edukacji i Nauki wynika natomiast, że Szkoła Podstawowa w [...] jest szkołą publiczną. Zatem z całą pewnością Dyrektor powyższej placówki jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Wskazać również należy, że informacja odnośnie korzystania przez szkołę z elektronicznej skrzynki podawczej, w tym podanie adresu tej skrzynki, stanowi informację o podmiocie wykonującym zadania publiczne, która w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., a zatem stanowi informację publiczną. Platforma ePUAP jest platformą teleinformatyczną służącą do komunikacji obywateli z podmiotami publicznymi, wbec czego niezależnie od okoliczności czy dany podmiot ma prawny obowiązek posiadania elektronicznej skrzynki podawczej zgodnie z ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 346 z późn. zm.), informacja na temat posiadania tejże skrzynki oraz jej adresu w przypadku podmiotów wykonujących zadania publiczne stanowi informację publiczną.
Zasadniczą w sprawie kwestią jest ocena, czy na gruncie przedstawionego stanu faktycznego można mówić o bezczynności organu. Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które to przypadki nie zachodzą w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie zwróciło się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w dniu 23 września 2020 r., natomiast z akt sprawy wynika, że odpowiedź na wniosek została udzielona dopiero w dniu 17 listopada 2020 r., a więc z oczywistym przekroczeniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
W swoim wniosku stowarzyszenie wyraźnie zaznaczyło, że wnosi o przesłanie żądanej informacji na podany adres poczty elektronicznej stowarzyszenia. Odpowiedź na wniosek w takiej formie została udzielona dopiero w dniu 17 listopada 2020 r., co potwierdza zresztą sam skarżący, a okoliczności tej organ nie zaprzeczył.
Wobec powyższego stwierdzić należało, że Dyrektor dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie z uwagi na udzielenie żądanej informacji przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd, nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony w tym przedmiocie.
Mając natomiast na uwadze treść art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek ten uzasadniają okoliczności podane przez organ, których istnienie nie mogło jednak prowadzić do stwierdzenia, że po stronie organu nie zaistniał stan bezczynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Ocena naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Chodzi więc o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1419/19).
Okoliczności tego rodzaju nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Jednocześnie aktywność organu zaistniała po wniesieniu skargi, a finalne udzielenie żądanej informacji publicznej, świadczy o tym, że zwłoka organu nie wynikała z jego złej woli lub też z lekceważącego stosunku do skarżącego.
Z tych samych względów Sąd nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny ani też przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Z literalnej wykładni art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony), przy czym środki wskazane w tym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20).
Jak już wcześniej zauważono, w okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność organu nie była jego zamierzonym zachowaniem. Dyrektor nie kwestionował istnienia po jego stronie obowiązku udzielenia informacji i po powzięciu informacji o skierowanym żądaniu udzielił A odpowiedzi.
O kosztach postępowania, które obejmowały wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.
II SAB/Rz 134/20 6