Uzasadnienie
W dniu 13 lutego 2015 r. wpłynęła do tut. Sądu skarga Wójta Gminy [.] na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] postępowania odwoławczego w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Z uzasadnienia skargi i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [.] października 2007 r. nr [.], Wójt Gminy [.] ustalił [.] Spółdzielni [...] w [.] opłatę w wysokości 576,90 zł w związku ze zbyciem nieruchomości działki nr ewid. 1117/31 w [.], której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [.] grudnia 2002 r. uchwałą Rady Gminy [.] nr [.]. Od decyzji tej odwołanie wniosła [.] Spółdzielnia [...] w [.], które przekazano organowi odwoławczemu w dniu 7 grudnia 2007 r. Pomimo kilkukrotnych zapytań kierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] przez Wójta Gminy [.] nie uzyskano informacji o sposobie zakończenia postępowania odwoławczego. Wobec tego w piśmie z dnia 5 września 2014 r. organ I instancji skierował do Kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z nierozpatrzeniem odwołania w ustawowym terminie.
Mając na względzie powyższe Wójt Gminy [.] wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] do wydania decyzji i zwrotu akt oraz orzeczenia o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, z uwagi na brak interesu prawnego strony skarżącej w jej wniesieniu. W przekazanych aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja tego organu z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [.] października 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa"), skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
W myśl art. 3 § 2 pkt 1 i 8 Ppsa, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest m.in. w sprawach podlegających załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 52 § 1 i 2 Ppsa, warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wyczerpanie przez wnoszącego skargę środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej podlegających załatwieniu w formie decyzji konieczne jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana "Kpa". W myśl art. 28 Kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Od strony odróżnić należy jednak organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy, który statusu strony nie posiada i w toku danego postępowania administracyjnego uzyskać go nie może (art. 5 § 2 pkt 3, art. 29 Kpa). Niedopuszczalne jest bowiem skumulowanie roli organu załatwiającego sprawę i strony postępowania.
Kolejnym warunkiem dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32).
Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa).
W okolicznościach niniejszej sprawy decyzję w pierwszej instancji wydał Wójt Gminy [.], jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej pobrania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), w związku ze sprzedażą przez [.][...] w [.] nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia, a organem wyższego stopnia właściwym do jego rozpatrzenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.]. W związku z przedłużającym się tokiem postępowania odwoławczego Wójt skierował do Kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, po czym wniósł skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Badając dopuszczalność skargi ocenić zatem należało prawną możliwość takiego układu procesowego, w którym organ pierwszej instancji w toku postępowania odwoławczego, nie posiadając przecież statusu strony postępowania administracyjnego, podejmuje środki prawne przewidziane dla stron tego postępowania, w celu ponaglenia organu wyższego stopnia do załatwienia sprawy, a następnie wnosi skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Układ taki uznać należy za niedopuszczalny. Przede wszystkim, jak już wskazano, przed wniesieniem skargi należy wyczerpać określony tryb skargowy. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego konieczne jest wykorzystanie środków określonych w art. 37 § 1 Kpa. Uprawnienie takie ustawodawca przyznał jedynie stronie postępowania administracyjnego, a tą niewątpliwie – także na etapie postępowania odwoławczego – nie jest organ pierwszej instancji. Jego bowiem rola procesowa w postępowaniu zwyczajnym zakończyła się z chwilą wydania decyzji i statusu tego nie zmienia fakt przeniesienia przez stronę postępowania wskutek wniesionego odwołania danego postępowania na wyższy poziom instancyjny. Skoro więc Wójt Gminy [.] nie mógł wyczerpać przed wniesieniem skargi środków określonych w art. 37 Kpa, to tym samym wniesiona przez niego skarga jest niedopuszczalna wobec niespełnienia warunku uprzedniego wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 Ppsa, które niewątpliwie w postępowaniu w sprawie pobrania jednorazowej opłaty (tzw. renty planistycznej) przysługiwały. Jest to bowiem indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej podlegająca załatwieniu w formie decyzji administracyjnej.
Niezależnie od powyższego zwrócić uwagę należy, choć nie wynikało to z treści skargi, w której jednoznacznie wskazano, że jest ona wnoszona w imieniu własnym Wójta Gminy [.], iż skarga taka nie mogłaby być wniesiona także przez Gminę [.]. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie naukowym zasadniczo wyklucza się dopuszczalność takiej sytuacji. Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli bowiem ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 Kpa, to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 Kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. K.32/08; uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r. sygn. I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r. sygn. I OSK 557/07, postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r. sygn. I OSK 815/09 – wszystkie publikowane na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"; J.P.Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2006/2; W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, Państwo i Prawo 2003/4; J.Jagoda, Ograniczenia legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Lex 2011; B.Dauter, B. Gruszczyńki, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 32, teza 7). Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby Wójt Gminy, jako podmiot zmierzający do "wyegzekwowania" wydania decyzji w sprawie przez organ odwoławczy, czynił to z wykorzystaniem środków służących stronie postępowania administracyjnego, którą nie jest. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby skargę taką wniósł np. prokurator, któremu stosownie do art. 183 § 1 Kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 42 – 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn.
Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.) służy prawo udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. W myśl art. 183 § 2 Kpa, Wójt miał zatem prawną możliwość zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu, zwłaszcza w świetle przedstawionych w skardze okoliczności, jednak z możliwości tej nie skorzystał.
Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, skarga Wójta Gminy [.] podlega odrzuceniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.