Uzasadnienie
Strona skarżąca działając przez pełnomocnika wniosła skargę, której przedmiot określiła jako bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich będącą skutkiem pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponieważ jednocześnie powołała się - wskazując na wyczerpanie przesłanki dopuszczalności skargi - na art. 54 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270), zwanej w skrócie dalej P.p.s.a, który dotyczy innych (nie regulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego) aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu i nie wykazała, że przed jej wniesieniem składała zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia, Sąd wezwał ją do uzupełnienia skargi poprzez sprecyzowanie jej przedmiotu.
W szczególności Sąd żądał wyjaśnienia, czy jej przedmiotem jest:
- - bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich polegająca na niezałatwieniu w terminie wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jeśli tak wykazania, że strona skarżąca składała zażalenie na tę bezczynność do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r.)
- - czy też czynność Zarządu Dróg Wojewódzkich polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wspomnianego wniosku strony skarżącej-
Wezwanie opatrzono rygorem uznania, że skarga dotyczy bezczynności Zarządu Dróg Wojewódzkich.
W oznaczonym terminie strona skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem skargi jest czynność Zarządu Dróg Wojewódzkich polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tak sformułowany przedmiot skargi obligował Sąd do oceny, czy skarga tego rodzaju jest dopuszczalna w świetle przepisów P.p.s.a.
To zaś wymagało oceny charakteru czynności jaką w sprawie było pozostawienie bez rozpoznania wniosku strony skarżącej.
Przedmiotem wniosku jest zezwolenie na zajęcia drogi publicznej. Decyzyjny tryb załatwiania wniosków w tym zakresie i w konsekwencji zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w takiej sprawie wynika wprost z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.).
Pozostawienie bez rozpoznania podań (wniosków) rozpoznawanych w postępowaniu administracyjnym przewiduje art. 64 § §1 i 2 kpa. Drugi z tych przepisów zastosowany stanowi, że podanie pozostawia się bez rozpoznania w razie gdy nie czyni ono zadość innym, niż przewidziane w §1 wymaganiom ustalonym przepisami prawa i po bezskutecznym wezwaniu wnoszącego je do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, ze stosownym pouczeniem o skutku nie wykonania wezwania.
Forma w jakiej nastąpić ma pozostawienie bez rozpoznania budzi pewne kontrowersje w judykaturze i doktrynie. Kodeks nie wyjaśnia charakteru tej czynności. Istnieją pogląd, według której winno się stosować formę decyzji(wyrok NSA z 16 kwietnia 1986 III SAB/ 14/85 OSP 1988r z. 1 poz. 23, postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 29.12. 2004r. IIIAU 279/04, E. Iserzon Komentarz do KPA wyd. IV, 1970 s. 146) Jak odmienny i powszechniejszy poglądy, iż jest to czynność techniczna nie powodująca skutków zarówno materialno- prawnych jak i procesowych (wyrok NSA z dnia 19.01.1999r. I S.A. 1056/98 Komputerowy System Orzecznictwa LEX 46781, z 27.04 1998 IV S.A. 1041/96 LEX 43354, z 23.08.1999 ISA 1459/98 LEX 48574, uchwała SN z 8.06.2000 III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702) Sąd podziela ten ostatni pogląd.
Skoro pozostawienie bez rozpoznania podania nie następuje w drodze decyzji, ani postanowienia niedopuszczalne jest jego zaskarżenie do sądu w oparciu o przepis art. 3 §1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Nie jest też ono aktem, którego zasksrżalnośc jest dopuszczalna na podstawie art. 3 §1 pkt 3 i 5-7 tej ustawy. Pozostaje zatem do rozważenia, czy czynność ta może być zaskarżona na podstawie pkt 4 tego przepisu. Przewiduje on skargę na inne, niż określone w pkt 1 -3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność pozostawienia podania bez rozpoznania jest czynności techniczną z zakresu administracji publicznej, jednakowoż nie wywołując skutków materialno - prawnych nie spełnia przewidzianego przepisem art. 3 pkt 4 przesłanki iż czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Nie oznacza to oczywiście, że strona, której podanie pozostawiono bez rozpoznania nie może skorzystać z prawa skargi do sądu w celu wyegzekwowania rozstrzygnięcia lub innego załatwienia sprawy.
Winna to być jednak skarga na bezczynność organu polegającą na nie wydaniu decyzji, zaskarżalnego do sądu postanowienia lub aktu, czy czynności (patrz; wyrok NSA z 17.01. 2001, II SAB 240/00 LEX Nr 53962, uchwała SN z 8.06 2000 III ZP 11/00 powołana wyżej).
W sprawie byłaby to bezczynność polegająca na nie wydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Wniesienie jednakowoż takiej skargi wymagałoby w świetle przepisu art. art. 52 P.ps.a uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§2)
Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 37 §1 środek zaskarżenia bezczynności, którym jest zażalenie na niezałatwienie sprawy przewidziane (patrz: postanowienie WSA z 22.02. 2005r. I SAB/Wa 176/04 LEX Nr 165023). Adresatem takiego zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Po myśli art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa, który zgodnie z zapisem art. 21ust. 1 i la ustawy może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej zwanej zarządem drogi i której pracownikom może powierzyć także wydawanie decyzji w sprawach należących do jego kompetencji.
Wobec braku odmiennych uregulowań w ustawie o drogach publicznych organem wyższego stopnia w stosunku do zarządu drogi wojewódzkiej w sprawach zezwolenia na zajęcie drogi publicznej będzie zgodnie z zasadą ustanowiona w art. 17 pkt 1 kpa samorządowe kolegium odwoławcze.
Do kolegium takiego należałoby przed wniesieniem skargi wystosować zażalenie na bezczynności przewidziane w art. 37 kpa. Strona skarżąca nie złożyła takiego zażalenia, skorzystała natomiast z wezwania z Zarządu dróg Publicznych do usunięcia naruszenia prawa opartego na art. 52 §4 P.p.s.a., który z przyczyn wywiedzionych wyżej nie miał w sprawie zastosowania.
Skoro czynność pozostawienia wniosku strony skarżącej bez rozpoznania nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego a jednocześnie nie wniosła ona przewidzianego prawem środka zaskarżenia w przypadku skargi na bezczynności skarga musi ulec odrzuceniu w oparciu o przepis art. 58 §1 pkt 1 i 6 P.p.s.a.