Uzasadnienie
Burmistrz Gminy Miasto [.] wystąpił ze skargą na bezczynność Wojewody [.] w sprawie rozpatrzenia wniosku tegoż Burmistrza o wystąpienie przez ww. organ nadzoru ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na zarządzenie Burmistrza Miasta [.] nr [.] /14 z dnia [.] listopada 2014 r. o powołaniu MH na stanowisko Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w [.].
Z akt sprawy oraz stanowisk stron wynika, że zarządzeniem nr [.] /14 z dnia [.] listopada 2014 r. Burmistrz Miasta [.] powołał MH na stanowisko Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w [.].
W piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. Burmistrz Miasta [.] zwrócił się do Wojewody, jako organu nadzoru, o stwierdzenie w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nieważności ww. zarządzenia Burmistrza VI (wcześniejszej) kadencji, a to z powodu wydania go z naruszeniem art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz § 11 ust. 3 statutu Miejskiego Centrum Kultury w [.] będącego aktem prawa miejscowego, gdyż powołanie na stanowisko nie zostało poprzedzone konkursem. Brak też w dokumentacji związanej z nawiązaniem z MH stosunku pracy dowodów o zasięgnięciu przez poprzedniego Burmistrza opinii określonych w prawie stowarzyszeń i związków zawodowych. W piśmie z dnia 13 stycznia 2015 r. Wojewoda powiadomił Burmistrza, że sprawa dotycząca powołania na stanowisko dyrektora instytucji kulturalnej nie stanowi aktu administracyjnego podlegającego kontroli administracyjnej, lecz jest czynnością z zakresu prawa pracy, a spory z niego wynikające rozpoznają sądy pracy (sądy powszechne).
W piśmie z dnia 21 maja 2015 r. Burmistrz stwierdził, że odpowiedź z dnia 13 stycznia 2015 r. nie stanowiła rozstrzygnięcia nadzorczego, o które wnioskował. W piśmie z dnia 27 maja 2015 r. Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone 13 stycznia 2015 r. o braku podstaw do podjęcia czynności nadzorczych. W piśmie z dnia 19 stycznia 2016 r. Burmistrz zwrócił się do Wojewody o wystąpienie w trybie art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na ww. zarządzenie Burmistrza z tych samych powodów co poprzednio. W odpowiedzi z dnia 27 stycznia 2016 r. Wojewoda podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko konstatując, że droga sądowoadministracyjna nie jest w tej sprawie dopuszczalna, co wyłącza możliwość podjęcia przez Wojewodę czynności nadzorczych wobec czynności niebędącej aktem administracyjnym.
W związku z powyższym Burmistrz wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody, w której domaga się zobowiązania organu nadzoru do wniesienia skargi na zarządzenie nr [.] /14 i zarzuca mu przekroczenie terminu załatwienia jego żądania w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, przedstawiając argumentację jak w pismach kierowanych do Burmistrza i wskazując, że przedmiot skargi nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, a skarga jest niedopuszczalna. Postępowanie nadzorcze jest bowiem przez organ nadzoru podejmowane z urzędu, a nie na wniosek, i ocena podjęcia czynności nadzorczych, w tym co do wniesienia skargi, należy do wyłącznej kompetencji Wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana jako "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1, art. 172 i art. 285k § 3 Ppsa). Taki zresztą zarzut sformułował Wojewoda w odpowiedzi na skargę.
Zakres właściwości sądu administracyjnego, jak wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, musi być określony w ustawie. Nie cała bowiem działalność administracji publicznej została poddana kontroli (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 grudnia 2001 r. sygn. OPS 3/01). Właściwość tę określają przede wszystkim przepisy art. 3 § 2 i § 3 Ppsa.
Z uwagi na to, że Burmistrz zarzuca Wojewodzie bezczynność w załatwieniu żądania podjęcia czynności nadzorczych określonych w ustawie o samorządzie gminnym zwrócić należy uwagę, że skargi dotyczące bezczynności organów administracji publicznej podlegają ograniczonej kognicji sądu administracyjnego. W myśl bowiem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa, sąd kontroluje bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 (pkt 8) oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Pomimo, że sąd administracyjny jest uprawiony do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa, to nie jest jednak kompetentny do oceny, czy organ nadzoru podejmuje stosowne czynności nadzorcze wobec wszystkich aktów poddanych jego nadzorowi, ponieważ brak ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa nie odnoszą się do art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa. Z tej też przyczyny skargę Burmistrza ocenić należało, jak prawidłowo zauważył Wojewoda, jako niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa i na tej podstawie podlegającą odrzuceniu.
Mając na względzie, że w stosunku do uchwał lub zarządzeń organów gminy uprawnienia nadzorcze określa przede wszystkim ustawa o samorządzie gminnych (choć mając na względzie przepisy art. 88, art. 90 i art.; por. także Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod. red. P. Chmielnickiego – do art. 90, LexisNexis 2013; wątpliwe jest istnienie kompetencji wojewody do oceny legalności zarządzenia wójta, o jakim mowa w skardze) Sąd poddał analizie przepisy również tej ustawy oraz ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (zob. m.in. art. 3, 12 i 64) pod kątem regulacji dopuszczających możliwość poddania kontroli Sądu bezczynności organu nadzoru. Analiza powołanych aktów prawnych także nie dała, w świetle art. 3 § 3 Ppsa, podstaw do przyjęcia, że istnieje przepis prawa rangi ustawy, o jakim mowa w Konstytucji RP, podający taką kategorię spraw kognicji sądu administracyjnego.
Uzasadnione jest to zresztą samym charakterem uprawnień nadzorczych wojewody, do podjęcia których wyłącznie właściwy jest tenże organ. Ewentualne postępowanie nadzorcze prowadzone jest przez niego z urzędu, a przepisy nie przewidują możliwości skutecznego – z prawnego punktu widzenia, zgłoszenia przez jakikolwiek podmiot żądania podjęcia stosownych czynności nadzorczych. Pisma podmiotów zainteresowanych w podjęciu przez wojewodę określonych działań nie mogą być uznawane za wniosek zobowiązujący organ nadzoru do podjęcia żądanej aktywności, lecz co najwyżej mogą stanowić źródło informacji dla tego organu po podjęcia czynności z urzędu, jeżeli dodatkowo dotyczyć będą akt podlegającego jego kognicji.
Z podanych względów orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.