Uzasadnienie
Przedmiotem skargi datowanej 18 marca 2015 r. wniesionej przez P. G. – Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]" (reprezentowanego przez radcę prawnego), jest bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego [...] (dalej: ZO PZŁ lub Zarząd) w przedmiocie udzielenia prasie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 6 marca 2012 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.), w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej: u.P.p.).
Skarżący wskazując, że zgodnie z ostatnim powołanym przepisem, w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p., zarzucił naruszenie jej art. 4 ust. 1 i wniósł o nakazanie ZO PZŁ - na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) - udzielenia informacji zgodnie z pkt 1 i 3 wniosku w terminie 14 dni, wymierzenie organowi na podstawie § 2 tego artykułu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący naprowadził, że wnioskiem z dnia 6 marca 2012 r. S. P., działając z upoważnienia Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]", zwrócił się do ZO PZŁ [...] o udzielenie informacji publicznej prasie w zakresie:
- 1. Kiedy M. Ch. złożył w ZO PZŁ [...] wniosek o przyjęcie na staż i kiedy jego wniosek został rozpatrzony przez ZO?,
- 2. Jakie przesłanki kierowały ZO PZŁ [...] o skierowaniu M. C. na staż akurat do KŁ "[...]", a nie innego koła w okręgu?,
- 3. Kiedy A. B. złożył wniosek o przyjęcie na staż i kiedy jego wniosek zostanie rozpatrzony przez ZO PZŁ [...]?,
- 4. Czy znany jest w ZO PZŁ [...] fakt ujawnienia przez A. B. nietrzeźwych kierujących przewożących broń myśliwską i czy fakt ten ma jakikolwiek związek z rozpatrzeniem jego wniosku o przyjęcie na staż?
W związku z odmową udzielenia wnioskowanej informacji, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA), który wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 542/12, uchylił odmowę udzielenia informacji. Wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2438/12. Wobec powyższego, ZO PZŁ udzielił odpowiedzi tylko na pkt 2 i 4 wniosku, natomiast odmówił odpowiedzi na pytania nr 1 i 3. Na skutek kolejnej skargi P. G. – Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]", WSA wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 812/13, uchylił zaskarżoną odmowę odnośnie do pkt 1 i 3 wniosku. Po oddaleniu zażaleń organu (sygn. I OZ 545/14, I OZ 546/14 oraz I OZ 547/14), skarżący pismem z dnia 25 lipca 2014 r. ponownie wezwał ZO PZŁ do wykonania wyroku poprzez udzielenie odpowiedzi na pkt 1 i 3 wniosku z dnia 6 marca 2012 r. i dokonanie wpłaty zasądzonej kwoty 200 zł.
W dalszej części uzasadnienia, skarżący powołując się na art. 4 ust. 1 oraz art. 3a u.P.p. podał, że udostępnienie prasie informacji publicznej odbywa się w trybie u.d.i.p. Jego zdaniem wniosek z dnia 6 marca 2012 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne mimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlega rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.P.p. Powyższe wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 34, art. 42 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 372 ze zm.) i jest podyktowane tym, że skoro zadania nałożone ustawowo na Polski Związek Łowiecki – ze względu na ich cel – mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów z zakresie staży kandydackich określonych w ustawie, powinna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela na podstawie przepisów u.d.i.p.
Brak odpowiedzi organu świadczy o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania w tym przedmiocie, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z uwagi na znaczny upływu czasu od momentu złożenia wniosku, wydane w sprawie prawomocne wyroki uchylające odmowę udzielenia informacji oraz 8-miesięczną bezczynność wobec żądania udzielenia informacji zgodnie z pkt 1 i 3 wniosku należy przyjąć, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; uzasadnia to wymierzenie organowi grzywny w znaczącej wysokości, aby miała charakter represyjny i wychowawczy na przyszłość.
W odpowiedzi na skargę ZO PZŁ przesłał odpowiedź udzieloną skarżącemu wraz z potwierdzeniem jej nadania. Jednocześnie wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że bezczynność nie miała miejsca. Powołał się na dotychczasowe stanowisko, że odpowiedź na pkt 1-3 narusza prawo do prywatności osób, które nie są członkami PZŁ oraz uznanie, że zapytanie stanowiło prowokację dziennikarską, gdyż dotyczyło policjanta i prokuratora. Organ ten wskazał, że na staż rocznie przyjmowane jest ponad 100 osób, co nasuwało pytanie, "dlaczego wybrane zostały te osoby". Dodatkowo poinformował, że wyrok z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1363/14, którym uchylono odmowę na pkt 1-3 wniosku z dnia 6 marca 2012 r. otrzymał w dniu 16 kwietnia 2015 r., dlatego nie było wcześniejszej możliwości odpowiedzi na zadane pytania.
Z załączonej kopii odpowiedzi skierowanej do P. G. – Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]" (pismo ZO PZŁ [...] z dnia 20 kwietnia 2015 r., stanowiące "Odpowiedź na zapytanie" z dnia 6 marca 2012 r. w zakresie pkt 1 – 3) wynika, że odnośnie do pkt 1 wniosku wyjaśniono, że M. C. wniosek o przyjęcie na staż złożył w ZO PZŁ [...] 3 stycznia 2012 r. i w tym samym dniu został rozpatrzony; odnośnie pkt 2 wskazano, że przesłanką skierowania M. C. na staż do KŁ "[...]" było załączone pismo kierowane wcześniej do tego koła oraz uchwała NRŁ Nr 41/2007 z dnia 16 września 2007 r. w sprawie zasad odbywania stażu, sposobu jego dokumentowania oraz zaliczania; odnośnie pkt 3 poinformowano, że złożony 8 lutego 2012 r. w ZO PZŁ [...] przez A. B. wniosek o przyjęcie na staż został rozpatrzony na najbliższym posiedzeniu w dniu 6 marca 2012 r., tj. przed wpłynięciem zapytania Dziennika "[...]", co nastąpiło 12 marca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest nieuzasadniona.
- I. Stan faktyczny jest następujący:
I.1. wnioskiem z dnia 6 marca 2012 r. S. P., działając z upoważnienia Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]", zwrócił się do ZO PZŁ [...] o udzielenie informacji publicznej prasie w zakresie:
- 1. Kiedy M. C. złożył w ZO PZŁ [...] wniosek o przyjęcie na staż i kiedy jego wniosek został rozpatrzony przez ZO?,
- 2. Jakie przesłanki kierowały ZO PZŁ [...] o skierowaniu M. C. na staż akurat do KŁ "[...]", a nie innego koła w okręgu?,
- 3. Kiedy A. B. złożył wniosek o przyjęcie na staż i kiedy jego wniosek zostanie rozpatrzony przez ZO PZŁ [...]?,
- 4. Czy znany jest w ZO PZŁ [...] fakt ujawnienia przez A. B. nietrzeźwych kierujących przewożących broń myśliwską i czy fakt ten ma jakikolwiek związek z rozpatrzeniem jego wniosku o przyjęcie na staż?
W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 19 marca 2012 r. Nr L.dz.[...], Przewodniczący ZO PZŁ [...] poinformował, że zakres przedmiotowy stawianych pytań dotyczy sfery indywidualnej i niemożliwe staje się udzielenie na nie odpowiedzi, a ponadto rodzaj żądanej informacji nie dotyczy działalności PZŁ w rozumieniu ustawy - Prawo prasowe. Wskazał również na brak upoważnienia Redaktora Naczelnego dla zwracającego się z pismem, co skutecznie utrudnia weryfikację jego zakresu oraz danych osoby upoważnionej.
W wyniku skargi P. G. na odmowę udzielenia informacji prasowej (poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa), WSA wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 542/12, uchylił odmowę udzielenia informacji prasowej z dnia 19 marca 2012 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że S. P. nie jest pracownikiem redakcji Dziennika "[...]" i nie jest uprawniony do reprezentowania skarżącego w tym postępowaniu, zaś wskazany powód odmowy udzielenia informacji nie spełnia wymogów formalnych z uwagi na podanie nieprzewidzianej w art. 4 ust. 1 u.P.p. podstawy odmowy. Wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2438/12.
I.2. Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. skarżący zwrócił się do ZO PZŁ z żądaniem wykonania wyroku WSA z dnia 3 lipca 2012 r. Zarząd, pismem z dnia 16 lipca 2013 r. odmówił udzielenia informacji względem pytań nr 1 i 3, argumentując to prawem do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz ochroną dóbr osobistych. Odnośnie do pytania nr 2 wyjaśnił, że zgodnie z § 16 Statutu PZŁ, właściwy zarząd okręgowy może zobowiązać koło łowieckie, znajdujące się na terenie jego działania, do przyjęcia kandydata do odbycia stażu; w przedmiotowej sprawie skierowanie na staż nastąpiło do koła, które wybrał uprzednio kandydat, a które odmówiło mu przyjęcia. W odpowiedzi na pytanie nr 4 wskazał natomiast, że nie jest mu znany fakt ujawnienia nietrzeźwych kierujących przewożących broń myśliwską, a co za tym idzie, z uwagi na niezaistnienie tego zdarzenia, nie mogło mieć ono wpływu na inne zdarzenia.
Na skutek skargi P. G. – Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]", WSA wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 812/13 uchylił, jako nie znajdującą uzasadnienia prawnego, udzieloną informację odnośnie pkt 1, 2, 3 (pkt I) oraz oddalił skargę w zakresie pkt 4 (pkt II). Wskazał, że treść informacji, której domaga się wnioskodawca, nie wkracza w sferę życia prywatnego M. C. i A. B., ani też w żaden sposób nie narusza ich dóbr osobistych. W zakresie odpowiedzi na pytanie nr 4, Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, ze względu na zbyt ogólnie sformułowaną treść tego pytania. Stwierdził, że zarówno odpowiedź twierdząca, jak i negatywna jest udzieleniem odpowiedzi. ZO PZŁ udzielił odpowiedzi negatywnej, której nie można podważyć i uznać, że informacja nie została udzielona. Skarga kasacyjna od tego wyroku została odrzucona postanowieniem z dnia 27 lutego 2014 r., zaś NSA postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt I OZ 545/14, oddalił wniesione na to postanowienie zażalenie.
I.3. Pismem z dnia 25 lipca 2014 r. skarżący wezwał ZO PZŁ do wykonania wyroku, poprzez udzielenie odpowiedzi na pkt 1 i 3 wniosku z dnia 6 marca 2012 r. oraz dokonanie wpłaty zasądzonej kwoty 200 zł. W odpowiedzi z dnia 7 sierpnia 2014 r. Ldz. [...], ZO PZŁ [...] odmówił udzielenia informacji na pytania 1-3 wniosku z dnia 6 marca 2012 r. powołując się na prawo wskazanych w nim osób do ochrony prywatności oraz związaną z ewentualnym udzieleniem żądanych informacji możliwość naruszenia ich dóbr osobistych (m.in. z uwagi na sam fakt potwierdzenia, czy dana osoba jest myśliwym lub odbywa staż łowiecki). W odpowiedzi na zapytanie oznaczone nr 4 wskazał, że nie jest mu znany objęty nim fakt, zatem odpowiedź na dalsze zawarte w nim pytania jest bezprzedmiotowa.
Odmowa udzielenia informacji prasowej dokonana pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. w zakresie pkt 1-3 wniosku, na skutek kolejnej skargi P. G. – Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]", została uchylona wyrokiem WSA z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1363/14. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo stanowiska wyrażonego w poprzednim wyroku, tj. z dnia 11 grudnia 2013 r. II SA/Rz 813/12, organ nie wyprowadził na jego podstawie właściwych wniosków, a kolejna odmowa przekazania skarżącemu informacji, o które zabiega, stanowi niewątpliwe naruszenie zasady związania prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. Wyrok ten uprawomocnił się 28 marca 2015 r., po czym jego prawomocny odpis wraz z aktami sprawy doręczono ZO PZŁ w dniu 16 kwietnia 2015 r. Po otrzymaniu tego orzeczenia, Zarząd pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. udzielił odpowiedzi na pytania 1-3 wniosku z dnia 6 marca 2012 r. /dowód: k. 21 akt sądowych/, wysyłając odpowiedź listem poleconym /dowód: K. 20 akt j.w./.
Opisana na wstępie skarga, datowana 18 marca 2015 r., do ZO PZŁ wpłynęła w dniu 7 kwietnia 2015 r. (informacja na karcie przeglądowej akt organu), natomiast do WSA - w dniu 13 kwietnia 2015 r.
II.1. Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 u.P.p., przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Zgodnie natomiast z art. 3a ustawy, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p., przy czym w myśl art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 w/w ustawy.
II.2. Jeśli chodzi o uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego, to zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 P.p.s.a.).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 153 P.p.s.a. związany jest jednak oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w zapadłych już w sprawie wyrokach.
III. W poprzednich wyrokach wydanych przez WSA i NSA w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia 6 marca 2012 r. przesądzone zostało, że P. G. - Redaktor Naczelny Dziennika "[...]", jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi w trybie u.P.p.; przedmiotem tej skargi jest uprawnienie prasy do uzyskania tzw. informacji prasowej, o której mowa w jej art.
4. Przesądzono także, że PZŁ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a żądane przez stronę skarżącą kwestie pozostają w zakresie jego działalności. Natomiast ZO PZŁ jest organem, który winien udzielić żądanej informacji.
Jak ustalił Sąd (punkt I.3. uzasadnienia), ostatni z wyroków wydanych w rozpoznawanej sprawie, tj. z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. II SA/Rz 1363/14, po uprawomocnieniu się, został przesłany do ZO PZŁ wraz z aktami sprawy i do organu wpłynął w dniu 16 kwietnia 2015 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie obioru – k. 62 akt sygn. II SA/Rz 1363/14). Natomiast odpowiedź na pytania 1-3 wniosku z dnia 6 marca 2012 r., datowana 20 kwietnia 2015 r., przesłana została stronie skarżącej w tym samym dniu.
W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że ZO PZŁ udzielił odpowiedzi na pytania w czwartym dniu po otrzymaniu prawomocnego wyroku sygn. II SA/Rz 1363/14 (wyrok i akta administracyjne doręczono organowi 16 kwietnia 2015r., a odpowiedź organ udzielił i wysłał w dniu 20 kwietnia 2015 r.). Tym samym, w świetle art. 13 ust. 1 u.i.d.p., odpowiedź udzielona została bez zbędnej zwłoki, co prowadzi do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona.
W tym miejscu zauważyć należy, że wnosząc skargę datowaną 18 marca 2015 r. na bezczynność ZO PZŁ, skarżący oprał ją na wezwaniu o wykonanie wyroku z dnia 25 lipca 2014 r. i zupełnie pominął fakt, że na wezwanie to organ udzielił odpowiedzi (negatywnej), która była przedmiotem kolejnej skargi, rozpoznanej przez WSA pod sygnaturą II SA/Rz 1363/14. Zatem postępowanie po wezwaniu z dnia 25 lipca 2014 r. toczyło się nadal i wobec tego upatrywanie bezczynności organu od daty tego wezwania, jak to wynika z rozpoznawanej skargi, jest nieuzasadnione. Jeszcze raz wskazać należy, że na wezwanie z dnia 25 lipca 2014 r. udzielona została odpowiedź, która w sprawie sygn. II SA/Rz 1363/14 zakończonej wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak już wyżej wskazano, Zarząd udzielił odpowiedzi pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarówno w dacie sporządzania skargi (18 marca 2015 r.), jak i w dacie jej wpływu do organu, ZO PZŁ nie pozostawał w bezczynności, skoro oczekiwał na prawomocny wyrok w sprawie sygn. II SA/Rz 1363/14. Udzielnie odpowiedzi w dniu 20 kwietnia 2015 r., a więc przed rozpoznaniem skargi też oznacza, że o bezczynności organu nie może być mowy.
W takiej sytuacji, skoro przed rozpoznaniem skargi ZO PZŁ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku, brak jest podstaw do zastosowania przez Sąd art. 149 § 1 P.p.s.a, tj. zobowiązania organu do dokonania danej czynności w określonym terminie, a skarga w oparciu o art. 151 P.p.s.a. jako bezzasadna podlega oddaleniu (pkt I wyroku).
Nie zachodzą również przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku), gdyż jak wynika z akt sprawy, brak udzielenia żądanej informacji publicznej wynikał z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p.
i oczekiwania na doręczenie prawomocnego wyroku z uzasadnieniem w sprawie sygn. II SA/Rz 1363/14.