Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 29 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 47/19

Uzasadnienie

W dniu 4 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga R.M. (dalej jako: Skarżący). Jako przedmiot zaskarżenia wskazał on "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażająca się braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej", na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia mu propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia mu propozycji służby. Istotą skargi uczynił twierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek prawny wręczenia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżący wskazał, że w 1997 r. zaczął pełnić służbę w Służbie Celnej, zaś do końca lutego 2017 r. pełnił służbę w Urzędzie Celnym na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu komisarza celnego. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. (karta nr 11 akt sądowych) otrzymał pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej we właściwej Izbie Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku eksperta skarbowego. Powyższa propozycja nie została przez niego przyjęta (oświadczenie skarżącego z dnia 9 czerwca 2017 r., karta nr 19 akt sądowych).

W ocenie skarżącego, nieprzedstawienie mu propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, gdyż złożenie takiej propozycji ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej było na gruncie powoływanych przepisów jedynym słusznym i zarazem możliwym działaniem. Powyższe, w ocenie skarżącego, należy wywodzić z interpretacji art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w świetle których użyte przez ustawodawcę zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądzą o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby.

Skarżący podniósł ponadto, iż ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek poza wyjątkiem z art. 144 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby, dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Odmienna interpretacja, zdaniem skarżącego wprowadzałaby możliwość arbitralnego "wybierania sobie" przez organy komu wręczyć propozycję służby, co otwiera drogę do stosowania dyskryminacji. Niezależnie od powyższego, skarżący poruszył kwestię niekonstytucyjności wskazanych przepisów, wskazując na zachodzące w jego ocenie naruszenie zasady równego traktowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ podał, że wobec odmowy przyjęcia propozycji nowych warunków zatrudnienia, stosunek pracy skarżącego wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Podniósł, że zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowo administracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez złożenie każdemu funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w KAS. Zdaniem Organu brak jest regulacji prawnych obligujących go do przedłożenia żądanej przez skarżącego propozycji pełnienia służby, a zatem brak jest również podstaw do stawiania tezy, że w związku z nieprzedłożeniem takiej propozycji organ pozostaje w bezczynności.

Postanowieniem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 127/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadniczym zagadnieniem dla oceny dopuszczalności skargi na niepodjęcie czynności złożenia pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., jest kwalifikacja powyższej czynności w świetle typów zaskarżalnych form z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., ponieważ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych (art. 3 § 2 pkt 8-9 oraz art. 3 § 3 P.p.s.a.). Poza powyższymi przypadkami sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli legalności aktów niewykonywania ustawowych kompetencji przez organy administracji publicznej.

Dalej Sąd stwierdził, że czynność złożenia pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi decyzji lub postanowienia. Nie jest również możliwa ocena zarzutu "przewlekłości postępowania", gdyż po pierwsze w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, po drugie zaś skutek wygaśnięcia stosunku służbowego nastąpił już z mocy samego prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

W ocenie Sądu, rozważana czynność nie spełnia również warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie sposób bowiem przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Jest ona swoistą czynnością przygotowawczą, która dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy (w razie przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia lub służby) albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Zdaniem Sądu sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi więc mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). W konsekwencji propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu skoro więc czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jednocześnie nie stanowi ona zaskarżalnej formy działania określonej w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a P.p.s.a. albo w przepisach szczególnych, to należało przyjąć, że w aktualnym stanie prawnym nie jest również dopuszczalne zaskarżenie bezczynności polegającej na niepodjęciu powyższej czynności w ustawowym terminie.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r., o sygn. I OSK 73/18, NSA dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Związek Zawodowy Celnicy PL. Natomiast w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej na powyższe postanowienie przez R.M., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 73/18, uchylił zaskarżone orzeczenie.

Na wstępie NSA wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS).

Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. Jak dalej wskazał ten Sąd, zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Propozycja nowych warunków zatrudnienia nie stanowi natomiast decyzji, jak również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W świetle tych rozważań NSA stwierdził, że skoro zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to w tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedstawieniu propozycji służby i Sąd I instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, a winien rozpoznać ją merytorycznie. Jak bowiem wyjaśnił ten Sąd, nie można przenosić na problem dopuszczalności skargi następczych rozważań Sądu I instancji, dotyczących charakteru propozycji zatrudnienia, skoro przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność organu w przedmiocie złożenia mu propozycji służby.

W konsekwencji NSA zobowiązał Sąd I instancji do stwierdzenia czy po stronie organu istniał obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość nie podjęcia działania w ogóle.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje

Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Postępowanie Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność normuje art. 149 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 tej ustawy, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1a P.p.s.a.

Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność zobligowany był uznać, że zostały one spełnione. Otóż jak wynika z załączonego do skargi pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 28 lipca 2017 r., znak DLK2.1128.608.2017, skarżąca strona pismem datowanym na dzień 13 lipca 2017 r. wniesionym na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., złożyła do organu wyższego szczebla zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, polegającą na niezłożeniu skarżącemu propozycji służby. Po uzyskaniu odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 28 lipca 2017 r., znak [...], została zaś wniesiona przedmiotowa skarga.

W niniejszej sprawie znaczenie przesadzające dla sposobu rozstrzygnięcia skargi, odegrały ustalenia prawne dokonane w prawomocnym postanowieniu NSA z dnia 7 marca 2019 r., o sygn. I OSK 73/18. Według art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przytoczonym orzeczeniu NSA stwierdził jednoznacznie, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby. Zwrócono uwagę, iż zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej zwana ustawą Przepisy wprowadzające KAS), propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym, skoro zgodnie z art. 169 ust. 4 w/w ustawy, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to w tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby. Odnosząc się do rodzaju zarzucanej Organowi postaci zachowania nielegalnego, podkreślono że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70).

Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Obowiązkiem sądu w ponownie przeprowadzonym postępowaniu winno być zatem stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu, tj. Dyrektora IAS obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość nie podjęcia działania w ogóle.

Z przedstawionych przyczyn, Sąd ponownie rozpoznając skargę nie mógł uwzględnić wniosku Organu o jej odrzucenie, który znalazł się w treści odpowiedzi na wniesioną do WSA skargę. Dodać tylko należy, że przedstawionym wyżej stanowiskiem NSA związany jest Dyrektor IAS z mocy art. 170 p.p.s.a., który stanowi: Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

WSA realizując swój obowiązek odpowiedzi na pytanie czy w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji, której wydania domaga się skarżący, zobligowany był stwierdzić brak bezczynności Dyrektora IAS, polegający na zaniechaniu wydania w stosunku do skarżącego decyzji administracyjnej wyrażającej propozycję służby.

WSA w pełni identyfikuje się ze stanowiskiem NSA, jakie zajęto w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., o sygn. I OSK 891/18 (CBOSA). W przytoczonym orzeczeniu przekonująco wyargumentowano, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 Przepisy wprowadzające KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Zdaniem NSA, w art. 165 ustawodawca nie przyjął modelu pełnej trwałości dotychczasowych stosunków służbowych wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się ex lege bezterminowo funkcjonariuszami służby celno-skarbowej bez dodatkowych warunków.

Z brzmienia art. 165 ust. 3 w/w ustawy nie sposób wywieść, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej nie miałyby racjonalnego uzasadnienia.

Stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy.

W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ), komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy. W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócono uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek.

Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167). Analiza logiczna przepisu nie wyklucza zatem takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje według NSA potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. W przekonaniu NSA, nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia.

NSA konkludując stwierdził, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy).

Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ww. ustawy).

Zdaniem NSA, nie można wywieść z Przepisów wprowadzających KAS podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby, tak jak to podnosi w niniejszej sprawie skarżący. Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z normy tej wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach.

Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

Do analogicznych wniosków doszedł NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., w sprawie o sygn. I OSK 996/18, LEX, zauważając, iż w/w ustawie nie znajduje się przepis zobowiązujący dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia. Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dowodzi to, że ustawodawca przewidział i taką sytuację, w której funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani zatrudnienia. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania, organ tego nie czyni. Takiego przepisu nakładającego na organ obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby nie można jednak wskazać.

Podniesiono także, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Tymczasem skarżący, który nie przyjął propozycji pracy nie domaga się od Dyrektora wydania decyzji potwierdzającej powstanie skutku prawnego w postaci wygaśnięcia stosunku służby, Wręcz przeciwnie, zarzuca Organowi nie podjęcie działań prawnych pozwalających na kontynuacje stosunku służbowego.

Mają na względzie przedstawione wyżej rozważania NSA, z którymi skład orzekający Sądu w pełni się identyfikuje, należało dostrzec, iż stanowisko skarżącego opiera się na założeniu, że organ miał obowiązek przedstawić mu propozycję służby (przedmiot skargi wiążąco sprecyzował NSA w powołanym wyżej kasacyjnym postanowieniu). Nie jest przez stronę, pod jakimkolwiek kątem, kwestionowany fakt niewydania przez Dyrektora decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 170 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Uwypuklono w skardze, iż na mocy art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS, odpowiedni Organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy zaś wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Strona skarżąca wyraźnie podkreśla, że nielegalność zachowania Dyrektora IAS polega na niewydaniu decyzji pozytywnej, bo stanowiącej o kontynuowaniu stosunku służbowego. W wyniku tego zaniechania sprawa stosunku służbowego nie została załatwiona w terminie.

Taki zarzut i oparte na nim żądania skarżącego nie znajdują jednak żadnego potwierdzenia w przytoczonych przepisach ustawy Przepisy wprowadzające KAS, które wyposażają właściwy organ w prawo wyboru pomiędzy dostępnymi wariantami zachowania, nie obligując go do wydania w każdym przypadku decyzji o kontynuacji stosunku służbowego. Innymi słowy, z przepisów ustawy nie da się wyinterpretować obowiązku wydania w odniesieniu do skarżącego jako funkcjonariusza decyzji w przedmiocie propozycji służby. Jak słusznie podkreśla NSA w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., o sygn. I OSK 891/18 (CBOSA), skarżący jako funkcjonariusz mógł otrzymać propozycję dalszego pełnienia służby na nowych warunkach, propozycję zatrudnienia (złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia nastąpiło, jednak nie została ona przyjęta, vide oświadczenie R. M. z dnia 9 czerwca 2017 r.) lub też nie otrzymać żadnej z propozycji. Przedstawiając skarżącemu propozycję zatrudnienia, której skarżący nie przyjął, Organ zrealizował jeden z przewidzianych ustawą wariantów przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, czym w istocie zwolnił się od zarzutu bezczynności.

Wobec podjęcia tego rodzaju działań i przy założeniu, że organ nie był zobligowany do przedłożenia skarżącemu propozycji służby, nie można uznać, że pozostawał on w zarzucanej mu bezczynności, co prowadzi do wniosku, iż skarga na bezczynność organu nie mogła zostać uwzględniona. WSA, przy tak zarysowanym stanie faktycznym i prawnym, nie mógł więc uwzględnić skargi zobowiązując Dyrektora IAS do wydania decyzji wyrażającej propozycję służby na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Przedstawione wyżej powody musiały zadecydować o oddaleniu skargi na bezczynność Dyrektora IAS na podstawie art. 151 P.p.s.a.