Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.K. i T.K. jest bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie rozpoznania wniosku o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podaniem z dnia 25 czerwca 2015 r., M.K. i T.K. wystąpili do Wójta Gminy [...] o rozgraniczenie: należącej do nich nieruchomości położonej w D. oznaczonej nr 3574/2 z nieruchomością sąsiednią położoną w D. oznaczoną nr 3575 i nieruchomością oznaczoną nr 3565 oraz o zwolnienie skarżących od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w całości.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r. organ wezwał wnioskodawców do wpłacenia zaliczki w kwocie 2000 zł na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."). W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r. wnioskodawcy ponownie wystąpili o zwolnienie ich od ponoszenia wszelkich opłat kosztów, wydatków i zaliczek niezbędnych do prowadzenia postępowania na podstawie art. 267 k.p.a. Pismem z dnia 26 sierpnia 2015 r. organ wyjaśnił, że wobec faktu, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest na wniosek strony, wnioskodawca występując z takim wnioskiem musi liczyć się z obowiązkiem ponoszenia kosztów tego postępowania, których nie pokrywa gmina.
Ponadto dochody wnioskodawców pozwalają im na pokrycie kosztów wszczętego przez nich postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego w ich interesie na zasadzie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismami z dnia 26 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 13 października 2016 r. skarżący ponownie zwrócili się do Wójta Gminy [...] o zwolnienie ich od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a organ ten w pismach z dnia 7 października 2015 r. oraz z dnia 6 listopada 2015 r. podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za nieuzasadnione zażalenie wnioskodawców z dnia 16 listopada 2015 r. na "bezczynność" Wójta Gminy [...] polegającą na niezałatwieniu w terminie wniosku o zwolnienie ich od kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wnioskodawcy ponowili swój wniosek w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. skierowanym do Wójta Gminy [...], który w piśmie z dnia 17 lutego 2016 r. ponownie podtrzymał w tym zakresie uprzednio wyrażane stanowisko.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy [...] M.K. i T.K. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika zarzucili organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym i wnieśli o zobowiązanie i wyznaczenie Wójtowi Gminy [...] terminu do wydania postanowienia w sprawie ich wniosku o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania, zobowiązanie Wójta do prowadzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz wyznaczenie mu odpowiedniego terminu do załatwienia sprawy, dokonanie kontroli bezczynności organu w prowadzeniu postępowania, którego dotyczy skarga, stwierdzenie, że w niniejszym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kwoty 2. 000 zł oraz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W ocenie skarżących, którzy na wstępie uzasadnienia streścili przebieg dotychczasowego postępowania, koszty postępowania rozgraniczeniowego nie maja charakteru kosztów, o których mowa w art. 261 § 1 k.p.a., które powinny być uiszczone pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. W przypadku zatem, gdy strona nie wyłoży zaliczki na poczet wynagrodzenia biegłego geodety organ nie może uchylić się od prowadzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie natomiast organ nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy.
Ponadto fakt, że koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają stronę nie oznacza jeszcze, że kosztami takimi winna być obciążona wyłącznie strona która złożyła wniosek o rozgraniczenie. W przypadku bowiem kosztów rozgraniczenia obejmujących także koszty wynagrodzenia biegłego geodety koszty te winny obciążać strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości wg zasady wrażonej w art. 152 k.c., bowiem postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest także w ich interesie. W ocenie skarżących organ winien tymczasowo wyłożyć kwotę na pokrycie wynagrodzenia biegłego geodety a po wyjaśnieniu sprawy wydać decyzję merytoryczną jednocześnie ustalając w drodze postanowienia na podstawie art. 164 k.p.a. wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o zwolnienie od kosztów postępowania wskazał, że została złożona z uchybieniem terminu, który upływał 30 – tego dnia licząc od dnia doręczenia skarżącym postanowienia Kolegium z dnia 15 grudnia 2015 r. W zakresie obejmującym bezczynność w sprawie prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego skarga winna ulec odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., w myśl art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej "P.p.s.a."). Organ nie podał argumentacji uzasadniającej w jego ocenie oddalenie skargi.
W wyniku wezwania do wyjaśnienia czy przed złożeniem skargi skarżący składali do Kolegium zażalenie na niezałatwienie sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w terminie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. pełnomocnik skarżących nadesłał zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...] z dnia 16 listopada 2015 r. w części dotyczącej wniosku o zwolnienie wnioskodawców od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wobec powyższego na podstawie zarządzeniem z dnia 1 września 2016 r. wpisano jako przedmiot postępowania: bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku skarżących o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej cytowanej ustawy wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Równocześnie stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 P.p.s.a.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 str. 86).
Wniesienie skargi na bezczynność jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.
Przede wszystkim należy podkreślić, iż zasada sformułowana w art. 6 K.p.a. odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 K.p.a..
Skarżący złożyli w dniu 29 czerwca 2015 r. wniosek o rozgraniczenie nieruchomości wraz z wnioskiem o zwolnienie ich od kosztów postępowania. W piśmie z dnia 13 lipca 2015 r. adresowanym do jednego z wnioskodawców Wójt Gminy poinformował, że przepisy K.p.a. w postępowaniach rozgraniczeniowych nie przewidują "instytucji zwolnienia z kosztów".
Skarżący w odpowiedzi nadesłali wypełniony formularz oświadczenia o stanie majątkowym, podtrzymując nadal swój wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego; złożyli też wniosek datowany 14 sierpnia 2015 r. o przyznanie prawa pomocy przez zwolnienie od kosztów w całości.
Wraz z dołączonymi formularzami ponownie złożyli wniosek o zwolnienie z kosztów rozgraniczenia.
Skarżący jeszcze dwukrotnie wnosili o rozpoznanie wniosku o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Warunkiem złożenia skargi na bezczynność jest wyczerpanie trybu, skarżący składając zażalenie do SKO wyczerpali tryb, co czyni skargę dopuszczalną.
Kwestia opłat i kosztów postępowania administracyjnego została uregulowana w dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego.
Rozpatrując sprawę kosztów dotyczących opracowania niezbędnej dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia organy trafnie powołały art. 262 § 1 K.p.a., a mianowicie, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W postępowaniu rozgraniczeniowym ma również zastosowanie art. 152 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Wynika to z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (uchwała 7 NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06).
Nie można jednak pominąć treści art. 267 K.p.a., na który powoływali się skarżący. Przepis ten stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Przepis art. 267 K.p.a. dotyczy wszystkich należności związanych z tokiem postępowania, również ustalonych w toku postepowania zaliczek na te koszty. Przesłanką zwolnienia zaś jest wykazanie przez wnioskodawcę "niewątpliwej niemożliwości poniesienia kosztów". Wniosek ten powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności a postanowienie w tym przedmiocie jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania administracyjnego na które zgodnie z art. 264 § 2 K.p.a. służy zażalenie (wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r. I OSK 1502/10). Pomimo wielokrotnie kierowanych pism skarżących z wnioskiem o zwolnienie ich od kosztów z powołaniem się na art. 267 K.p.a. organ nie dokonał oceny w tym przedmiocie uznając, że w każdym przypadku uiszczenie zaliczki warunkuje prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego.
Skarżący złożyli wniosek o rozgraniczenie a wraz z nim wniosek o zwolnienie z kosztów. Prowadzenie postępowania na wniosek nie jest związane z jakąkolwiek procedurą, a datą wszczęcia postepowania na wniosek jest doręczenie żądania organowi – art. 61 § 3 K.p.a.. Zatem organ nie rozpoznając wniosku o zwolnienie z kosztów pozostawał w bezczynności.
Zasadnym jest również uznanie, iż w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażący.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.