Uzasadnienie
W dniu 12 sierpnia 2014 r. wpłynęła do Sądu skarga P.G., redaktora naczelnego dziennika "[..] ", zatytułowana jako skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego [..] w [..] (dalej także określanego jako ZO [..]) w sprawie udostępnienia informacji prasowej na wniosek z dnia 16 czerwca 2014 r., w której zarzucono naruszenie przez stronę przeciwną przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. dalej określanej udip).
Z uzasadnienia skargi wynika, że podaniem z dnia 16 czerwca 2014 r. dziennikarz dziennika "[..]" S.P. wystąpił na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.) do Zarządu Okręgowego [..] w [..] o udostępnienie określonych informacji, zadając następujące pytanie:
- 1) czy ZO [..] w [..] zajmował się wnioskiem A.K. z dnia 29 maja br. o uchylenie w ramach nadzoru nad kołami łowieckimi uchwały nr [..] Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego o jego wykluczeniu z KŁ "[..]" w [..], a jeżeli tak, jak ZO załatwił ten wniosek,
- 2) czy KŁ "[..]" w [..] przekazało ZO [..] w [..] odwołanie A.K. z dnia 10 czerwca br. od uchwały z nr 1[..] o jego wykluczeniu z KŁ "[..]" w [..], a jeśli tak, jak ZO załatwił to odwołanie,
- 3) czy uchwała 1[..] Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego jest prawomocna od dnia podjęcia i pozbawia A.K. praw członka koła od 27 kwietnia 2014 r., w tym prawa do polowania w KŁ "[..]" w [..].
Według skarżącego otrzymana odpowiedź zawarta w piśmie z dnia 27 czerwca 2014 r. nie zawierała jednak wszystkich żądanych informacji i nie spełniała wymagań określonych w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Dlatego pytający zwrócił się do Zarządu Okręgowego [..] w [..] o sporządzenie odpowiedzi, o jakiej mowa w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego lub udzielenie żądanych informacji w terminie 3 dni. Zdaniem skarżącego otrzymana odpowiedź z dnia 17 lipca 2014 r. nie wniosła niczego do sprawy, nie czyniła również zadość dyspozycji art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Żądanych informacji nie otrzymano do dnia wniesienia skargi. Tymczasem podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane udzielać prasie informacji o swojej działalności, jeżeli informacje takie nie są objęte ochroną. Żądane informacje powinny zostać udostępnione na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznych, do której odsyła art. 3a Prawa prasowego.
Przepis art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza bowiem katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania prasie informacji publicznych. [..] jest natomiast podmiotem zobowiązanym do udostępnienia prasie żądanych informacji.
Skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia żądanych informacji i orzeczenia o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Okręgowego [..] w [..] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie pełnomocnika skarga powinna zostać odrzucona, ponieważ na gruncie ustawy Prawo prasowe nie funkcjonuje instytucja bezczynności, przeto droga sądowa jest niedopuszczalna. Niemniej, strona przyznała, że otrzymała przedmiotowy wniosek, na który udzieliła stosownej odpowiedzi, która wyczerpywała problematykę wniosku. Stanowisko skarżącego o nieotrzymaniu odpowiedzi stanowi zatem tylko polemikę ze stanowiskiem jego mocodawcy i świadczy o bezzasadności skargi.
Z powodu niejednoznacznego w ocenie Sądu określenia przedmiotu skargi, a co za tym idzie przedmiotu postępowania sądowego, zarządzeniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. wezwano skarżącego do jego sprecyzowania. W odpowiedzi z dnia 25 sierpnia 2014 r. podano, że przedmiotem skargi jest bezczynność w udzieleniu prasie informacji publicznej w zw. z art. 3a Prawa prasowego wskazującym, że w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.
Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej zwana "P.p.s.a.". W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyżej przedstawiony stan faktyczny należało uzupełnić o treść pisma z dnia 27 czerwca 2014 r. podpisanego przez Przewodniczącego ZO [..], w którym nawiązując do pisma z zapytaniem podał: "Ad 1. Wniosek A.K. o uchylenie uchwały WZ KŁ ‘[..]" w [..] został przesłany do Zarządu Koła zgodnie ze Statutem [..]. Ad 2 i 3. KŁ "[..]" w [..] nie przesłało uchwały, załączone pismo przez A. K. jest informacją o podjętej uchwale. Nie mając uchwały, trudno pisać jakie będzie rozstrzygnięcie, bo może sam zainteresowany nie odwoła się od niej. Uchwały oraz protokoły są do wglądu w siedzibie Zarządu Okręgowego".
W piśmie z dnia 4 lipca 2014 r. redaktor naczelny dziennika "[..]" nawiązując do instytucji ustawy Prawo Prasowe zarzucił, że otrzymane w/w pismo nie zawiera odpowiedzi na zadane pytania i wniósł o sporządzenie odmowy przewidzianej w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego lub udzielenie wnioskowanej informacji w ciągu 3 dni.
W piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. Przewodniczący ZO [..] wskazał, że pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. udzielił odpowiedzi na zapytanie z 16 czerwca 2014 r. w trybie prasowym. Odpowiadając na pismo z dnia 4 lipca 2014 r. podał:
"1. ZO udzielił pełnej informacji, jaką posiada co do zadanych pytań z 16 czerwca.
2. ZO nie rozumie pisma datowanego na dzień 4 lipca 2014 r. w związku z powyższym, jeżeli pan Redaktor naczelny ma jakieś pytania to winien je skorygować i przesłać do ZO. Zarząd udzieli odpowiedzi po nadesłaniu skonkretyzowanych pytań".
W świetle zapisów ustawy - Prawo prasowe, w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a oraz przedstawionego na żądanie Sądu wypisu z rejestru dzienników i czasopism prowadzonego przez Sąd Okręgowy w [..] nr Rej. Pr [..], nie budzi wątpliwości legitymacja redaktora naczelnego dziennika "[..]" P. G. jako kierującego redakcją, skoro o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika. Zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się bowiem w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy.
Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem nie budzi wątpliwości, że Zarząd Okręgowy [..] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z racji wykonywania przez Związek zadań publicznych wynikających m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1226) i legitymowanym w sprawie bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (zob. m.in. uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 735/06, wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 – Lex 1368968).
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 udip do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
[..] jest natomiast podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Jak wskazano w powołanym wcześniej uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska.
Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). Powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie).
Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia było ustalenie czy informacje, których udzielenia domagał się działający z ramienia redakcji dziennika "[..]" dziennikarz S.P. są informacją publiczną.
Zdaniem Sądu najbardziej miarodajną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" przedstawił NSA w uzasadnieniu wyroków m.in. z dnia 30 października 2002 r. sygn. II SA 181/02, 20 października 2002 r. sygn. II SA 1956/02(powołanej za prof. M. Jaśkowską [w:] "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 str. 28). Za takie informacje uznaje się informacje wytworzone przez władze publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
W szczególności informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów udip, jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach, organizacji, statusie prawnym lub formie prawnej i ich kompetencjach, strukturze własnościowej, majątku którym dysponują, zasadach funkcjonowania, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania itp. Przepis art. 6 udip wprowadza niejako przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy.
Fakt, że ZO [..] jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym nie oznacza, że każda informacja, która jest w posiadaniu takiego podmiotu jest informacją publiczną. Wskazywał na to NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/11 akceptując stanowisko WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 64/11. Za informację publiczną uznaje się każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym, przez który należy rozumieć również środki publiczne w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (tak H. Izdebski "Samorząd terytorialny, Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, str. 209).
Zauważyć należy, że wśród wolności oraz praw człowieka i obywatela Konstytucja RP wyraźnie przewiduje, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego (art.
47) oraz każdy ma zapewnioną wolność zrzeszania się (art. 58), Niewątpliwie członkostwo w zrzeszeniu działającym na podstawie ustawy szczególnej jaką jest Prawo łowieckie stanowi informację ze sfery życia prywatnego, a uprawnieniem wynikającym z art. 51 Konstytucji RP jest prawo do nieujawniania informacji dotyczących osoby.
W piśmiennictwie wskazuje się, że regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy.
Trybunał Konstytucyjny (TK) w swoich orzeczeniach przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane. Stwierdził m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (uzasadnienie wyroku TK z 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Takie stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądami nauki prawa w tym zakresie – jak bowiem podkreślono w literaturze, cała koncepcja nowoczesnego podejścia do sfery autonomii informacyjnej przyjmuje za punkt wyjścia ochronę wszelkich danych osobowych i kryterium zgody jako podstawową przesłankę legalności ich ujawniania (M. Safjan, Refleksje wokół konstytucyjnych uwarunkowań rozwoju ochrony dóbr osobistych, KPP 2002, z. 1, s. 238).
Ustawowe ograniczenia wolności, w tym autonomii informacyjnej, dopuszczalne są w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie w razie spełnienia czterech warunków: "Po pierwsze, ustawowe ograniczenie wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy dopuszczone jest w sposób wyraźny w innych przepisach konstytucyjnych, bądź gdy konieczne jest zharmonizowanie tej wolności z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Po drugie, ustawowe ograniczenia wolności wprowadzane być mogą tylko w niezbędnym zakresie. Ustawodawca może ingerować w sferę wolności obywatela tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze. Innymi słowy, konieczne zachowanie jest proporcji między stopniem ograniczenia wolności jednostki, a rangą chronionego interesu publicznego, czyli zakazana jest nadmierna ingerencja Państwa w swobodę działania jednostki.
Po trzecie, ustawowe ograniczenia wolności traktowane być muszą w kategoriach wyjątków. Ich istnienie zawsze musi wynikać z wyraźnie sformułowanych przepisów ustawowych i nie może opierać się na domniemaniu. Po czwarte, ani poszczególne ograniczenia, ani ich suma, nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności" (por. P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 35-37 i przytoczony tam wyrok TK z 21 listopada 1995 r., K 12/95, OTK 1995, nr 3, poz. 15).
W nawiązaniu do przytoczonych wypowiedzi należy dodać, że stanowiący o prawie do informacji publicznej art. 61 Konstytucji przewiduje w przepisie ustępu trzeciego, że ograniczenie tego prawa może nastąpić ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób.
NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 wskazał, że również informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku, co do zasady, jest informacją publiczną (lex nr 1368968). Jednakże zauważyć należy, iż pytania zadane przez dziennikarza w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. dotyczyły kwestii członkowskich związanych z konkretną osobą fizyczną oraz ewentualnej interpretacji postanowień Statutu [..] związanych z uchwałami podejmowanymi w przedmiocie członkowstwa w tej organizacji.
W ocenie Sądu takie kwestie, które dotyczą sfery członkowstwa konkretnej osoby w danej organizacji społecznej nie są informacją publiczną, do której udostępnienia w trybie udip byłby zobowiązany podmiot jakim jest PZŁ. Waloru takiej informacji nie posiadają informacje związane z członkowstwem, postępowanie wewnątrzorganizacyjne tego dotyczące, ponieważ jest to informacja o konkretnym członku a nie o osobie sprawującej w nim funkcję, bądź o organie. Walor informacji publicznej mają bowiem tylko takie informacje, które są związane z realizacją zadań publicznych określonych ustawą Prawo Łowieckie lub dysponowania majątkiem publicznym, informacje o tym podmiocie przykładowo wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 udip.
Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo prasowe, na który powołał się dziennikarz, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności (ust. 1). W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (ust. 3). Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (ust. 4).
Należy zwrócić uwagę na różnicę w sformułowaniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c udip oraz art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Czym innym jest bowiem "przedmiot działalności" i "działalność". Zdaniem Sądu sformułowanie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c udip wskazuje na tzw. statutowy przedmiot działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji zaś działalność z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego jest pojęciem szerszym, które obejmuje każdy przejaw działalności. Żądanie z pisma dziennikarza z dnia 16 czerwca 2014 r. miałoby więc swe umocowanie w ustawie Prawo prasowe, lecz w niniejszej sprawie skarżący sprecyzował, że skarży bezczynność ZO [..] w sprawie udzielenia prasie informacji publicznej. Skoro więc zadane pytania nie były informacją publiczną lecz informacją prasową, brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności strony przeciwnej.
Nawet gdyby nie podzielić tego poglądu, to słusznie zarzucił ZO [..], iż skarżący uzyskał odpowiedź na żądane pytania.
Co prawda odpowiedzi te nie są zbyt klarowne, ale w ocenie Sądu – mimo wszystko – wynika z nich, że ZO [..] nie zajmował się merytorycznie wnioskiem A.K. z dnia 29 maja 2014 r. opisanym w pkt 1 pisma z dnia 16 czerwca 2014 r. lecz przesłał go – jak uznał – zgodnie ze Statutem [..] do Zarządu Koła "[..]" w [..]. Odnośnie pytania 2 i 3 – jak wynika z odpowiedzi Koło Łowieckie "[..]" nie przesłało uchwały WZ KŁ "[..]", pismo zaś A. K.. było w ocenie ZO [..] jedynie informacją o takiej uchwale, organ nie zajmował się też ewentualnym odwołaniem zainteresowanego bo nie ma na ten temat informacji a ZO [..] nie wie czy odwołanie zostało złożone przez A. K. Żądanie zaś interpretacji Statutu co do hipotetycznej sytuacji, o której jak wskazuje ZO [..] nie ma informacji, którą się organ ten nie zajmował nie podpada pod pojęcie informacji publicznej.
Z tych względów skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.