Uzasadnienie
K. B. pismem z daty R., 20 lutego 2007r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody P. i domagał się zobowiązania Wojewody P. do niezwłocznego wydania decyzji o odszkodowaniu od następcy organu, który wydał decyzję z dnia [...] października 1978 nr [...], oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.
W motywach skargi podał, że w dniu 28 stycznia 2002r. złożył u Wojewody P. wniosek o przyznanie odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978r. Podstawą tego wniosku była ostateczna decyzja Wojewody P. z dnia [...] lutego 1999r. (znak...). Decyzją tą Wojewoda stwierdził częściową nieważność, a częściowe wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978r. znak [...] orzekającej o przejęciu na rzecz państwa gospodarstwa rolnego M. B. Decyzja Wojewody P., jako ostateczna, została uchylona we wznowionym przez Wojewodę P. postępowaniu i zastąpiona decyzją tegoż organu z dnia [...] stycznia 2000r. znak [...]. Ta ostatnia decyzja również stwierdzała częściową nieważność oraz częściowe wydanie decyzji z [...] października 1978r. z naruszeniem prawa tyle, że w odniesieniu do innych powierzchni gruntu i została utrzymana decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2003r. nr... i stała się ostateczna oraz prawomocna.
W okresie od złożenia wniosku o odszkodowanie do połowy 2006r. załatwienie sprawy było kilkakrotnie wstrzymywane i zawieszane przez Wojewodę z powołaniem się na toczące się w II instancji wznowieniowe postępowanie, a także sprawy spadkowe w sądzie.
K. B. podał, że w dniu 26 czerwca 2006r. Wojewoda postanowieniem znak [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie i pismem z dnia 3 sierpnia 2006r. wskazał termin załatwienia sprawy na 31 października 2006r. uzasadniając jego długość "trwaniem postępowania wyjaśniającego". Następnie pismem z dnia 23 października 2006r. Wojewoda zawiadomił o niezałatwieniu sprawy we wskazanej wcześniej dacie i wskazał nowy termin na 31 stycznia 2007r. Tym razem jako przyczynę zwłoki podał "brak zakończenia postępowania nadzorczego w zakresie wydanych decyzji w tej sprawie".
W związku z pismem dotyczącym podanego terminu Wojewoda w piśmie z dnia 28 grudnia 2006r. poinformował, że ustalony termin na 31 stycznia 2007r. może zostać niedotrzymany i wyjaśnił, że "powtórna analiza akt sprawy wykazała błędy decyzji z dnia [...] stycznia 2000r. stwierdzającej częściową nieważność oraz częściowe wydanie z naruszeniem prawa decyzji z 1978r. o przejęciu przez państwo gospodarstwa rolnego M. B., a także decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2003r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2000r."
W tym stanie sprawy skarżący 15 stycznia 2007r. złożył zażalenie do Ministra Rozwoju Wsi i Rolnictwa na niezałatwienie sprawy w terminie. Minister w piśmie z dnia 12 lutego 2007r. nr [...] poinformował, że wniosek o stwierdzenie nieważności trzech decyzji zostanie rozpatrzony w IV kwartale br., co świadczy o braku zbadania sprawy. Z kolei Wojewoda P. podał, że przedmiotowy wniosek nie może być załatwiony do czasu rozpatrzenia sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W dalszej części skargi K. B. naprowadził, że od lipca 2006r. organ administracji pozostaje w bezczynności i bezczynność ta jest tolerowana przez organ II instancji. W sprawie nie występują żadne proceduralne przeszkody w jej załatwieniu i dlatego zwłoka w załatwieniu sprawy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego: zasadę szybkości postępowania - art. 12 i 35 kpa, zasadę związania organu jego własną decyzją oraz utrzymującą ją decyzją organu wyższej instancji - art. 110 kpa, zasadę wyjątkowości postępowań nadzorczych - art. 13 kpa, zasadę wzruszania wyłącznie decyzji dotkniętych ciężkimi wadami i wyłącznie w trybie procesowym – art. 156 kpa.
Końcowo skarżący przedstawił swoje stanowisko dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa.
Do skargi K. B. dołączył w kserokopii skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie opatrzone datą 9 stycznia 2007r. na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę P. w terminie wraz z potwierdzeniem odbioru tego pisma przez adresata w dniu 15 stycznia 2007r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że Minister nie wyznaczył Wojewodzie 30 dniowego terminu do wydania żądanego przez K. B. orzeczenia. Wojewoda naprowadził, że decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 i 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z 19 października 1978 r. w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa za emeryturę działki nr 15/1 poł. w R. – Zalesiu obr. 122 oraz działki nr 5/9 obr. 121 powstałej z podziałki nr 5; w pkt 2 stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta R. w części dot. przejęcia na Skarb Państwa za emeryturę działek nr 5/2, 5/3, 5/4, 5/5, 5/6, 5/7, 5/8, 5/10, 5/11, 5/12, 5/13, 5/14 i 5/15 powstałych z podziału działki nr 5 wydana została z naruszeniem prawa. Naruszenie prawa spowodowane było tym, że gospodarstwo M. B. zostało przekazane na własność Państwa a powinno być przekazane na rzecz siostrzeńca - następcy R. B., zgodnie z art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
Następnie Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. Nr [...] wydaną w wyniku wznowienia postępowania uchylił w pkt 1 w całości swoją decyzję z 26 lutego 1999 r. i w pkt 2 stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. w części dot. przejęcia na Skarb Państwa za emeryturę działki nr 15/1 obr. 122, a w pkt 3 – że powołana decyzja Prezydenta Miasta R. dot. działek powstałych z podziału działki nr 5 obr. 121 wydana została z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]; akta sprawy zwrócono w dniu 23 października 2003 r. 16 lutego 2004 r. K. B. przedłożył prawomocne postanowienia stwierdzające nabycie spadku po M. B., a także po J. i W. małżonkach B.. Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2004r. przekazał wniosek o odszkodowanie K. B. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu, zgodnie z art. 160 § 4 k.p.a. Jednakże Minister postanowieniem z 20 sierpnia 2004 r. postanowienie Wojewody R. z dnia [...] marca 2004 r. uchylił i wniosek K. B. o przyznanie odszkodowania przekazał Wojewodzie P. do rozpatrzenia.
Rozpatrując ten wniosek organ - wobec żądania E. R. - zawiesił postępowanie o przyznanie odszkodowania do czasu rozpoznania sprawy o dział spadku po M. B. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. I NS 1745/04 Sąd Rejonowy w R. oddalił wniosek E. R. i wobec tego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda P. podjął zawieszone postępowanie o przyznanie odszkodowania. Analiza akt sprawy wykazała brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do orzekania przez Wojewodę P. o nieważności decyzji Prezydenta Miasta R., co uszło uwadze organowi wojewódzkiemu przy podejmowaniu decyzji z [...] stycznia 2000r., przy czym dotyczyło to przesłanek z art. 2 ustawy z 27 października 1977 r. W tej sytuacji całość akt przy piśmie z dnia 24 lipca 2006 r. przekazana została Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w celu przeprowadzenia postępowania nadzorczego w zakresie zasadności wydanych decyzji. W tej sytuacji kolejnymi pismami przedłużano termin rozpatrzenia sprawy o przyznanie odszkodowania do czasu zajęcia przez Ministra stanowiska co do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu z [...] stycznia 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2000 r. i z dnia 26 lutego 1999r.
K. B. zażaleniem z 9 stycznia 2007 r. wystąpił do Ministra z żądaniem wyznaczenia Wojewodzie P. 30-dniowego terminu do wydania orzeczenia o odszkodowanie, jednakże do dnia przekazania odpowiedzi na skargę Minister terminu takiego Wojewodzie nie wyznaczył. Natomiast Minister pismem z dnia 12 lutego 2007 r. poinformował K. B., E. R., E. B. i R. R., że wniosek o stwierdzenie nieważności opisanych powyżej decyzji Ministra i Wojewody zostanie rozpatrzony w IV kwartale 2007 r. W tej sytuacji K. B. nie ponosi szkody, gdyż przy ewentualnej wypłacie odszkodowanie ustalane ono będzie wg aktualnej wartości.
Natomiast w przypadku stwierdzenia nieważności opisanych wyżej rozstrzygnięć K. B. musiałby zwrócić pobrane odszkodowanie. Z tych przyczyn skoro przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z [...] stycznia 2000 r. stanowiącej podstawę do dochodzenia odszkodowania, zawarty na wstępie wniosek o oddalenie skargi jest uzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona.
Poza sporem pozostaje że:
- - decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...].10.1978r. [...] przejęte zostało nieodpłatnie na rzecz Państwa gospodarstwo rolne M. B. o pow. 0,7996ha położone w R. – Zalesiu (k.5 akt adm. T.I.);
- - Wojewoda R. decyzją z dnia [...].11.1996r. [...] po rozpatrzeniu wniosku K. B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji na wstępie opisanej (k.9);
- - na skutek odwołania wnioskodawcy Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uchylił decyzję Wojewody i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania – decyzja z dnia 1.07.1998r. – k.16;
- - Wojewoda P. rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] lutego 1999r. znak [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] października 1978 r. w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa za emeryturę działki nr 15/1 poł. w R. – Zalesiu obr. 122 oraz działki nr 5/9 obr. 121 powstałej z podziałki nr 5; w pkt 2 stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta R. w części dot. przejęcia na Skarb Państwa za emeryturę działek nr 5/2, 5/3, 5/4, 5/5, 5/6, 5/7, 5/8, 5/10, 5/11, 5/12, 5/13, 5/14 i 5/15 powstałych z podziału działki nr 5 wydana została z naruszeniem prawa – k.27;
- - postanowieniem z dnia [...].10.1999r. organ ten wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...].02.1999r. (k.34-35), po czym decyzją z dnia [...].01.2000r. Nr [...] uchylił w całości swoją decyzję z [...] lutego 1999 r. i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. w części dot. przejęcia na Skarb Państwa za emeryturę działki nr 15/1 obr. 122, oraz orzekł, że powołana decyzja Prezydenta Miasta R. dot. działek powstałych z podziału działki nr 5 obr. 121 wydana została z naruszeniem prawa (k.39-41); rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]– k.47-48;
- - wnioskiem z dnia 28 stycznia 2002r. K. B. i E. B. zwrócili się do Wojewody P. o przyznanie odszkodowania za poniesioną szkodę powstałą na skutek wydania decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 1978r. o przejęciu za rzecz Państwa gospodarstwa rolnego M. B. (nr...) – k.44 T. I akt adm.;
- - postanowieniem z dnia [...].03.2004r. [...] Wojewoda P. wniosek o odszkodowanie przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi (tom II akt administracyjnych – strony nie zostały ponumerowane);
- - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...].08.2004r. [...] uchylił powyższe postanowienie i wniosek K. B. o przyznanie odszkodowania przekazał Wojewodzie P. do rozpoznania;
- - rozpoznając sprawę Wojewoda postanowieniem z dnia [...].04.2005r. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia sprawy z wniosku E. R. o dział spadku po M. B. – sygn. I Ns 1745/04 Sądu Rejonowego w R.;
- - w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania sygn. I Ns 1745/04, organ w dniu 26.06.2006r. podjął postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania;
- - pismem z dnia 24.7.2006r. Wojewoda P. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wszczęcie z urzędu postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...];
- - w dniu 15 stycznia 2007r. K. B. złożył zażalenie do Ministra Rozwoju Wsi i Rolnictwa na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę w terminie;
- - pismem z dnia 12.02.2007r. Ministerstwo poinformowało organ i strony, że wniosek o stwierdzenie nieważności zostanie rozpatrzony w IV kwartale 2007r.
Istota skargi na bezczynność sprowadza się do wymuszenia przez stronę na organie podjęcia rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Innymi słowy z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (art.3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. – zwana dalej P.p.s.a.). Skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art.52 § 1 P.p.s.a), którym w tym przypadku jest zażalenie do organu wyższego stopnia, przewidziane przepisem art.37 Kpa (zob. art.52 § 2 P.p.s.a.).
Przenosząc powyższe uwagi na niniejszą sprawę stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wyczerpał prawem przewidziany środek zaskarżenia, gdyż w dniu 15 stycznia 2007r. złożył zażalenie do Ministra Rozwoju Wsi i Rolnictwa na niezałatwienie sprawy w terminie. Minister w związku z tym zażaleniem nie wydał postanowienia, o jakim mowa w art.37 § 2 Kpa, a jedynie w piśmie z dnia 12 lutego 2007r. nr [...] poinformował, że wniosek o stwierdzenie nieważności trzech decyzji zostanie rozpatrzony w IV kwartale br.
Brak postanowienia organu wyższego stopnia nie oznacza jednak, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Wskazany powyżej przepis art. 52 P.p.s.a. nie uzależnia bowiem dopuszczalności skargi na bezczynność od zajęcia stanowiska (i jego treści) przez ten organ a wymaga jedynie, aby skarżący przed wniesieniem skargi z takiego środka skorzystał. Przedstawiony powyżej stan faktyczny i załączone w kserokopii do skargi zażalenie pozwalają na stwierdzenie, że K. B. wyczerpał prawem przewidziany środek zaskarżenia. Zatem skarga na bezczynności Wojewody P.podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Zgodzić należy się ze skarżącym, że organ wojewódzki pozostaje w bezczynności, skoro dotychczas nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie złożonego w dniu 28.01.2002r. Nie chodzi tutaj jednak o okres od daty złożenia wniosku do lipca 2006r., gdyż w tym czasie Wojewoda kontynuował postępowanie podejmując różnorakiego rodzaju czynności i wydając postanowienia. Natomiast brak jakichkolwiek działań w sprawie złożonego wniosku datuje się od dnia 24.07.2006r., kiedy to pismem z tej daty Wojewoda P. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wszczęcie z urzędu postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...].
Wystąpienie z tego rodzaju pismem nie stanowi przeszkody do kontynuowania postępowania w sprawie o odszkodowanie. U podstaw bowiem wniosku o odszkodowanie znajduje się decyzja Wojewody P. [...].01.2000r. Nr [...] utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]. Rozstrzygnięcia te są ostateczne i prawomocne, funkcjonują w obrocie prawnym i korzystają z ochrony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art.16 § Kpa. W orzecznictwie podkreśla się, że ochrona trwałości decyzji ostatecznej powinna być rozumiana w szerszym kontekście, niż wyłącznie jako niedopuszczalności wniesienia zwykłego środka zaskarżenia; w istocie decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób (zob. wyrok NSA z 15.07.1998r. sygn. IISA 730/98 – LEX 41768).
Wobec tego samo wystąpienie z inicjatywą o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie przekreśla możliwości realizacji nabytych tą decyzją uprawnień (czy nałożonych obowiązków) za wyjątkiem sytuacji, gdy właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organ w trybie art. 159 § 1 kpa wstrzyma wykonanie wadliwego rozstrzygnięcia. Tymczasem z akt nie wynika aby Minister wstrzymał wykonanie swojej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]. Zatem konkluzja jest taka, że Wojewoda P. od lipca 2006r. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku K. B. o odszkodowanie.
Z naprowadzonych wyżej przyczyn Sąd zobowiązał organ do wydania w sprawie z wniosku K. B. z dnia 28.01.2002r. o odszkodowanie decyzji, w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku - art.149 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach uzasadnia art.200 ustawy.