Uzasadnienie
W dniu 7 lutego 2011 r. J. T. złożył skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] domagając się w niej wyznaczenia ostatecznego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podano, że sprawa została wszczęta na skutek wniosku z dnia 27 kwietnia 2007 r. W dniu [...] listopada 2008 r. PPIS w [...] wydał decyzję odmowną uchyloną w całości przez PWIS w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 16 listopada 2009 r. skarżący złożył zażalenie na przewlekłość postępowania, które zostało uznane za nieuzasadnione. Na skutek skargi J. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., II SAB/Rz 5/10, orzekł o bezczynności organu. W dniu [...] sierpnia 2010 r. PPIS w [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Na skutek odwołania J. T. PWIS w [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący zarzucił, że do dnia wniesienia skargi nie wydano decyzji w sprawie. Narusza to w ocenie skarżącego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i wobec tego w dniu 29 listopada 2010 r. złożył do PWIS w [...] zażalenie na przewlekłość postępowania. Skarżący zarzucił, że organy nie zastosowały w sprawie przepisu art. 36 k.p.a. Dopiero w dniu 10 grudnia 2010 r. skarżący otrzymał zawiadomienie, w którym organ wywiązał się z obowiązku wynikającego z powołanego przepisu, jednak miało to miejsce dopiero po wniesieniu przez niego w/w zażalenia. Termin jednego miesiąca do załatwienia sprawy upłynął w dniu 19 listopada 2010 r., ponieważ akta sprawy zwrócono organowi w dniu 19 października 2010 r. W skardze podniesiono także, iż termin załatwienia sprawy wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 par.1 k.p.a. na dzień 28 lutego 2011r. jest zbyt długi.
W odpowiedzi na skargę PPIS w [...] wniósł o jej oddalenie.
Organ wyjaśnił, że po uchyleniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. przez PWIS w [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. akta sprawy zostały przekazane temu organowi w dniu 19 października 2010 r. Powołując się na przepis art. 35 §3 k.p.a. organ wyraził ocenę co do szczególnego stopnia skomplikowania niniejszej sprawy. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. organ powiadomił strony o przyczynie niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu. Jako przyczynę opóźnienia organ podał konieczność oczekiwania na uzupełniające orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...].
Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu akt sprawy w dniu 19 października 2010 r. już w dniu 26 października 2010 r. zwrócił się do WOMP w [...] o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego Tego samego dnia organ wezwał pracodawcę skarżącego o nadesłanie wyników badań słuchu przeprowadzonych w latach 2003 i 2005 Dodatkowo podjęto działania na rzecz przeprowadzenia oceny narażenia zawodowego skarżącego z okresu zatrudnienia w [...]. O czynnościach tych powiadomiono J. T. w piśmie z dnia 28 października 2010 r. W dniu 10 grudnia 2010 r. PPIS w [...] przesłał do WOMP w [...] wyniki badań słuchu, kartę oceny narażenia zawodowego oraz protokoły postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w [...]. Organ podkreślił konieczność dysponowania orzeczeniem lekarskim o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania. Jednocześnie jednostki medyczne nie są jednostkami podległymi PPIS w [...] i organ może jedynie wzywać takie podmioty do o przyspieszenie wydania orzeczenia.
W ocenie organu powyższe przemawia za przyjęciem, że organ nie pozostaje w bezczynności i skarga jest bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie godnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art.3 par.2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, czyli stan, w którym organ będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art.3 par.2 pkt 1-4 tej ustawy. Na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.
Stosownie do par.8 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869) decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) do tych spraw stosuje się przepisy tego kodeksu. Zgodnie z art. 37 par.1 k.p.a. na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Ponieważ skarżący wniesienie skargi na bezczynność organu poprzedził zażaleniem na nie załatwienie sprawy w terminie wniesionym w dniu 29 listopada 2010r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, o których mowa w art. 52 par.1 p.p.s.a.
Przepis art. 35 par.1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania (art. 35 par.2 i 3 k.p.a.). Wyżej wskazane terminy stanowią konkretyzację zasady szybkości i prostoty postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a.
Do terminów określonych w art. 35 par.1,2 i 3 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane w k.p.a. terminy załatwienia spraw określają zatem czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji.
Rozpoznając skargę J. T. na niewydajnie decyzji w terminie Sąd objął kontrolą okres od daty wydania decyzji kasacyjnej z dnia [....].10.2010r. do dnia zamknięcia rozprawy sądowej w niniejszej sprawie.
Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia [...].08.2010r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u Pana J. T. choroby zawodowej obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem. Od powyższej decyzji w dniu 27 sierpnia 2010r. J. T. złożył odwołanie. Odwołanie wraz z aktami sprawy przesłano organowi odwoławczemu za pismem przewodnim z dnia 31.08.2010r. Decyzją z dnia [...] października 2010r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu odwołania J. T. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest wskazanie przez medyczne jednostki orzecznicze, czy świadczenie pracy w narażeniu na tlenek węgla, argon, tlenek azotu, tlenki żelaza i mangan mogło wpłynąć na stan słuchu odwołującego się oraz czy stwierdzona przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] choroba kardiologiczna jest bardziej prawdopodobną od hałasu ponadnormatywnego przyczyną ubytku słuchu.
W razie negatywnej odpowiedzi medyczne jednostki orzecznicze powinny wskazać inne potencjalne przyczyny uszkodzenia słuchu. Nadto organ odwoławczy zalecił włączenie do materiału dowodowego sprawy kserokopii wyników badań słuchu z 2003 i 2005r. oraz uwzględnienie okresu zatrudnienia J. T. w przedsiębiorstwie [...] w okresie od dnia 16 września 1974r. do dnia 13 marca 1977r. na stanowisku szlifierza płaszczyzn. Akta sprawy wraz z opisem decyzji zwrócono organowi I instancji w dniu 19.10.2010r. W dniu 26 października 2010r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się: 1/ do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przez wskazanie, czy świadczenie pracy w narażeniu na tlenek węgla, argon, tlenek azotu, tlenki żelaza i mangan mogło wpłynąć na stan słuchu J. T., wyjaśnienie, czy stwierdzona przez WOMP w [...] choroba kardiologiczna jest bardziej prawdopodobną od ponadnormatywnego hałasu przyczyną ubytku słuchu oraz – w przypadku negatywnej odpowiedzi – o wskazanie na możliwe inne pozazawodowe przyczyny powstania niedosłuchu; 2/ do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego w związku z zatrudnieniem J. T. w przedsiębiorstwie [...] na stanowisku szlifierza płaszczyzn w latach 1974-1977; 3/ do Fabryki [...] w [...] o dostarczenie kserokopii wyników badań słuchu przeprowadzonych u J. T. w 2003 i 2005r. oraz zawiadomił J. T. o podjętych czynnościach.
Fabryka [...] żądane dokumenty przesłała organowi w dniu 02.11.2010r. W dniu 29.11.2010r. J. T. złożył do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] zażalenie na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zarzucając w niej, iż pomimo upływu wynikającego z art. 35 par.3 k.p.a. terminu do załatwienia sprawy organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie jak również nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy ani nie monitował współdziałających z nim organów, by te przyśpieszyły działania w przedmiotowej sprawie. W dniu 08.12.2010r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przesłał organowi I instancji kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej zażądana przez organ pismem z dnia 26.10.2010r. Pismem z dnia 10.12.2010r. organ przesłał WOMP w [...] kartę oceny narażenia zawodowego, protokoły postępowania w sprawie choroby zawodowej sporządzone w [...] i kserokopię wyników badań słuchu przeprowadzonych w Fabryce [...] w latach 2003-2005 oraz zawiadomił skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie z powodu przedłużającego się oczekiwania na uzupełnienie do orzeczenia lekarskiego określając jednocześnie przewidywany termin jej załatwienia na dzień 28.02.2011r. lub bezzwłocznie po otrzymaniu orzeczenia lekarskiego.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uznał zażalenie J. T. z dnia 29.11.2010r. za nieuzasadnione wskazując w uzasadnieniu, iż stan faktyczny sprawy na datę złożenia zażalenia jest odmienny od tego, który istniał w dacie rozpoznania przez Sąd skargi na bezczynność organu. Aktualnie organ wskazał konkretny termin załatwienia sprawy i przyczyny, które leżą o podstaw długotrwałości postępowania. Nadto okres zalegania akt w medycznej jednostce orzeczniczej na dzień wniesienia zażalenia wynosił 1 miesiąc. Pismem z dnia 09.02.2011r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się do WOMP w [...] o przyśpieszenie wydania uzupełnienia do orzeczenia lekarskiego. Żądane orzeczenie wpłynęło do organu w dniu 09.03.2011r. Pismem z dnia 13.03.2011r. J. T. złożył zarzuty do orzeczenia WOMP w [...] z dnia 07.03.2011r. wskazując, iż jest ono niekompletne i nie wystarczające do wydania decyzji.
Pismem z dnia 24.03.2011r. organ zwrócił się do WOMP w [...] o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego i ustosunkowanie się do uwag zwartych w piśmie J. T. z dnia 13.03.2011r. Sprawa nie została dotychczas zakończona wydaniem decyzji.
Przedstawiona wyżej chronologia czynności podejmowanych w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzi do wniosku, że w badanym okresie organ nie pozostawał w bezczynności a wydłużenie okresu rozpoznania sprawy wynikało z przyczyn niezależnych od organu. W związku ze wskazaniami organu odwoławczego zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2010r. organ I instancji był zobligowany do uzupełnienia materiału dowodowego. Czynności zmierzające do wykonania zaleceń podjęte zostały niezwłocznie po zwrocie akt i polegały na zażądaniu od byłego pracodawcy skarżącego nadesłania wyników badań słuchu, do PPIS w [...] o przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego w związku z zatrudnieniem skarżącego w latach 1974-1977 w [...] na stanowisku szlifierza płaszczyzn oraz na zwróceniu się do WOMP w [...] o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego. Podkreślić należy, iż zarówno wyniki badań zażądane od byłego pracodawcy skarżącego jak i ocena narażenia zawodowego były niezbędne WOMP w [...] w związku z wydaniem orzeczenia.
Dopóki organ nie uzyskał zatem powyższych dokumentów, dopóty brak było podstaw do ponaglania WOMP o przyśpieszenie wydania orzeczenia. O podjęciu czynności związanych z gromadzeniem materiału dowodowego i o ich rodzaju skarżący został poinformowany w dniu ich podjęcia. W związku z tym składając w dniu 29.11.2010r. zażalenie na bezczynność miał wiedzę zarówno o tym, że sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego jak i o tym, że czas trwania tego postępowania jest uzależniony o tego, czy podmioty, do których organ zwrócił się o nadesłanie dokumentów o znaczeniu dowodowym dopełnią swoich obowiązków bez zbędnej zwłoki. W tych okolicznościach uprawniony jest pogląd, iż sprawa spełnia kryteria sprawy szczególnie skomplikowanej, której przewidziany przepisami k.p.a. termin załatwienia wynosi 2 miesiące. Zaznaczyć przy tym wypada, iż w pojęciu sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przepisu art. 35 par.3 k.p.a. mieści się nie tylko sprawa, w której organ ma do rozstrzygnięcia zagadnienie rzadko występujące, nietypowe lub budzące kontrowersje w orzecznictwie ale także i taka, w której zachodzi konieczność obszernego postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania związanego z poszukiwaniem dowodów będących w dyspozycji podmiotów, co do których organ nie skutecznych proceduralnych instrumentów wymuszających terminowość działania.
Z powyższych względów zażalenie złożone przed upływem 2 miesięcy od daty zwrotu akt przez organ II instancji i w sytuacji, gdy na dzień jego rozpoznania organ I instancji dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 36 par.1 k.p.a. - trafnie uznane zostało za nieuzasadnione.
W kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy brak jest również podstaw do stwierdzenia, iż termin załatwienia sprawy wskazany przez organ pismem z dnia 10.12.2010r. był zbyt długi. Skoro w dacie wyznaczenia tego terminu organ nie dysponował jeszcze uzupełniającym orzeczeniem lekarskim i miał wiedzę co to tego, iż nie zostało sporządzone w związku z brakiem pełnej dokumentacji niezbędnej do wydania tego orzeczenia. W późniejszym okresie również brak jest podstaw do tego, by przypisać organowi bezczynność w rozpoznaniu sprawy, skoro po uzyskaniu wszystkich dokumentów, które miały zostać wykorzystane przez WOPM w [...] do wydania orzeczenia, dokumenty te zostały niezwłocznie przesłane temu organowi a wobec opóźnienia w sporządzeniu orzeczenia PPIS w [...] dopełnił w dniu 09.02.2011r.obowiązku ponaglenia WOMP w [...] o przyśpieszenie wydania uzupełnienia do orzeczenia lekarskiego.
Również w okresie po nadesłaniu orzeczenia uzupełniającego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia bezczynności organu, mimo, iż nie doszło do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, skoro bieg sprawy został zahamowany w wyniku złożenia przez skarżącego zarzutów do orzeczenia WOMP. Nadto z treści orzeczenia WOMP w [...] wynika, iż organ orzeczniczy nie ustosunkował się do wszystkich kwestii wymienionych w piśmie PPIS z dnia 26.10.2010r., co w oczywisty sposób determinuje konieczność uzupełnienia orzeczenia przez WOPM. Wadliwości orzeczenia WOMP i związana z nimi konieczność uzupełnienia orzeczenia nie obciążają organu, ponieważ nie wynikają z zaniedbań organu. W piśmie z dnia 26.10.2010r. organ w sposób szczegółowy i zgodny z zaleceniami organu II instancji zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej określił, jakie okoliczności winny być w orzeczeniu uwzględnione.
Przyczyny opóźnienia w rozpoznaniu sprawy wiążące z koniecznością przeprowadzenia czynności wyjaśniających a następnie z koniecznością uzupełnienia orzeczenia WOMP wynikają zatem z okoliczności niezależnych od organu (art. 35 par.5 k.p.a.), co skutkuje uznaniem, iż okresu od dnia 09.03.2011r. (data wpływu orzeczenia WOMP do organu) do dnia wyrokowania w przedmiocie skargi na bezczynność nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 par.1 – 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.