Uzasadnienie
T. M., reprezentowany przez adwokata, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., skargę na bezczynność Starosty G. i wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, w zakresie przedłożenia wszelkiej dokumentacji dotyczącej posadowienia znaku drogowego B-33, ograniczającego dozwoloną prędkość do 60 km/h, znajdującego się na drodze powiatowej nr [...] (dawniej [...]), o ciągu R. – K. – O., jak między innymi organu, bądź osoby wnoszących o umiejscowienie znaku B-33, decyzji Starosty G. w tym zakresie, notatek bądź innych dokumentów poświadczających o postawieniu znaku na wskazanej drodze, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 2 lutego 2015 r. zwrócił się do Starosty G. o udzielenie informacji we wskazanym wyżej zakresie.
W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w G., pismem z dnia 19 lutego 2015 r. poinformowało, że znaki B-33 "60"oraz znaki B-34 zostały ustawione przy drodze powiatowej nr [...] (stary nr drogi [...]) o ciągu R. – K. – O. w miesiącu lipcu 2010 r.
Z pisma z dnia 19 lutego 2015 r. wynika, że powodem ustawienia ww. znaków ograniczających prędkość w obrębie przepustu poprzecznego na odcinku pomiędzy miejscowościami J. a Ł. było wytworzenie się wysadziny na jezdni. Kierownik Obwodu Drogowego w N. w trakcie objazdu dróg stwierdził powyższy fakt i służby liniowe niezwłocznie ustawiły znaki, celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na danym odcinku.
W ocenie skarżącego udzielona odpowiedź nie może zostać potraktowana jako rozpoznanie jego wniosku, bowiem organ nie przekazał żądanej dokumentacji, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W konsekwencji należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie był bezczynny ponieważ działający w jego imieniu Dyrektor Wydziału Dróg Powiatowych w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi. Podał jednocześnie, że skarżącemu nie przekazano żadnej dokumentacji ponieważ dokumentacja taka nie istniała. Brak informacji o tej okoliczności w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. wynikał z nieumiejętności stosowania przez pracownika ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie ze złej woli organu. Zdaniem Starosty G., gdyby wnioskodawca miał dobre intencje, zwróciłby uwagę organu na fakt, iż odpowiedź nie zawiera wszystkich żądanych informacji. Działanie skarżącego, polegające na złożeniu skargi po upływie kilkunastu miesięcy od dnia otrzymania odpowiedzi świadczy, zdaniem organu, o tym, że intencją skarżącego nie była realizacja prawa do informacji, ale uzyskanie kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie nie przysługują.
Pełnomocnik skarżącego, pismem z dnia 26 września 2016 r., odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę potrzymał wnioski i argumentację w niej zawartą. Stwierdził jednocześnie, iż w jego ocenie wywody organu, z których wynika, że nie posiada żadnej dokumentacji są niewiarygodne. Dalej skarżący wywodził, że procedura umieszczenia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje elementy takie jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu, sprowadzające się praktycznie do ustawienia określonego znaku drogowego.
W ocenie skarżącego nie jest możliwe, aby wykonanie tych etapów nie zostało potwierdzone żadnym dokumentem. Skarżący wyjaśnił, że ma poważne wątpliwości co do obecności znaku drogowego ograniczającego prędkość lub ostrzegającego o nierównościach istniejących na drodze, tym bardziej że dysponuje dokumentacją fotograficzną z dnia 28 lutego 2011 r., w którym doszło do uszkodzenia samochodu w wyniku uderzenia w wybrzuszenie na drodze, która potwierdza, że na odcinku Ł. – J. drogi powiatowej nr [...] nie było żadnego znaku wskazującego na występowanie wysadzin na jezdni oraz znaku ograniczającego w związku z tym dopuszczalną prędkość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r. poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a i art. 120 p.p.s.a sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Rozpoznając sprawę według powyższego kryterium należało uznać, że skarga jest zasadna w części, w której odnosi się do bezczynności organu polegającej na nieudostępnieniu żądanej przez skarżącego dokumentacji i nieudzieleniu skarżącemu informacji o przyczynach nierozpoznania wniosku zgodnie z żądaniem, w pełnym zakresie.
Dokonując oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że tryb i zasady udzielania informacji publicznych regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej również "u.d.i.p."
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.
Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Stosownie do art.7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:
- 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8;
- 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11;
- 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia;
- 4) udostępniania w centralnym repozytorium.
W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie, nie dłużej niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej bądź, że żądanych informacji nie posiada – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. W przypadku, gdy organ nie posiada żądanych informacji wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy informacji w zwykłej formie pisemnej.
Ocena zasadności żądania obejmuje przede wszystkim ustalenie, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wskazania – najogólniej rzecz ujmując, wszelkich danych dotyczących posadowienia na drodze powiatowej nr [...], na odcinku R. – K. – O., znaków drogowych ostrzegających przed niebezpieczeństwem i ograniczających dozwoloną na tym odcinku prędkość do 60 km/h, w tym również przekazania kopii dokumentacji w związku z tym wytworzonej.
W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że zarządzanie drogami publicznymi i sposób realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa ich użytkownikom mieści się w katalogu informacji, o których mowa w art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznych. W konsekwencji wszelkie działania organów związane z umieszczaniem przy tych drogach znaków informacyjnych, ostrzegających o niebezpieczeństwie i innych znaków mogą i powinny być udostępniane w trybie przepisów tej ustawy.
Organ co prawda udzielił skarżącemu informacji w przedmiocie okoliczności posadowienia znaków drogowych, daty ich umiejscowienia na drodze oraz osoby, która podjęła decyzję w tym przedmiocie, nie przekazał jednak skarżącemu żądanych dokumentów, które zostały w związku z tym wytworzone. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że dokumentów tych nie posiada, bowiem dokumentacja, której udostępnienia żądał skarżący nie istniała.
W związku z tym rozważenia wymagało, czy w realiach niniejszej sprawy organ zadośćuczynił obowiązkom nałożonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnienia zatem wymaga, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Jako bezczynność należy również zakwalifikować takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, inaczej mówiąc za bezczynność należy uznać nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy, na przykład zamiast wydać decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej organ poprzestaje na odpowiedzi w zwykłej formie pisemnej, podobnie należy potraktować częściowe rozpoznanie wniosku.
Zadaniem organu jest dokonanie analizy żądania podmiotu ubiegającego się o udzielenie informacji publicznej i, w przypadku, gdy wnioskiem objęta jest większa ilość żądań, ustosunkowanie się do każdego z nich, przy czym rozpoznanie każdego z nich powinno nastąpić w formie przewidzianej przepisami ustawy, nie można bowiem wykluczyć, że co do części żądań zajdzie konieczność ich uwzględnienia, a w pozostałej części organ podejmie decyzję o odmowie udostępnienia informacji, czy też – stwierdzając, że informacji nie posiada, udzieli wnioskodawcy stosownej odpowiedzi.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ z nałożonego ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązku wywiązał się jedynie częściowo. Nie przekazał bowiem skarżącemu żądanych dokumentów, jak również nie poinformował go dlaczego tego nie uczynił. Informacja o przyczynach nieudostępnienia dokumentów, których domagał się skarżący została przekazana dopiero w odpowiedzi na skargę, co przesądziło o tym, że organ pozostawał w bezczynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że brak wskazania w udzielonej skarżącemu odpowiedzi wynika z nieumiejętnego stosowania przez pracownika organu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie wniosek został sformułowany w sposób czytelny, skarżący nie domagał się udostępnienia dużej ilości informacji, stąd udzielenie odpowiedzi nie wymagało szczególnych zabiegów interpretacyjnych, zwłaszcza w odniesieniu do wskazania wnioskodawcy, iż organ nie posiada żądanych dokumentów. Podobnie jak bez znaczenia dla prawnej oceny działania organu jest odległość czasowa pomiędzy złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego realizacją oraz wniesieniem skargi na bezczynność. Ocenie podlega bowiem wyłącznie to, czy organ prawidłowo wywiązał się z obowiązku udzielenia informacji publicznej.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że pomimo stwierdzenia bezczynności w zakresie udzielenia informacji o dokumentach, których udostępnienia domagał się skarżący, brak jest podstaw do nałożenia na organ obowiązku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Informacja została bowiem udzielona, a skarżący się z nią zapoznał, o czym świadczą wywody zawarte w piśmie z dnia 26 września 2016 r. Zobowiązanie skarżącego do udzielenia informacji w zakresie żądanych dokumentów sprowadziłoby się bowiem do nałożenia na organ obowiązku ponownego udzielenia odpowiedzi o tej samej treści, która została wyartykułowana w odpowiedzi na skargę.
Jednocześnie sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, wyrażonego w piśmie z dnia 26 września 2016 r., z którego wynika, że konsekwentnie domaga się on przekazania dokumentów wywodząc, iż przepisy nakładały na organ obowiązek ich wytworzenia. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem tego postępowania jest bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, nie zaś badanie, czy organ miał obowiązek wytworzenia dokumentów i czy się z niego wywiązał oraz nałożenia na organ obowiązku ich wytworzenia. Skoro organ twierdzi, że dokumentów nie posiada ponieważ nie istniały w dacie posadowienia znaków, to brak jest podstaw do nałożenia obowiązku ich udostępnienia. Udostępnione mogą być jedynie informacje publiczne, które znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W takim przypadku zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów, których organ ten nie posiada byłoby niewykonalne.
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ zostałby zmuszony do wytworzenia dokumentów dla potwierdzenia czynności wykonanych 6 lat temu, wyłącznie po to aby wywiązać się z obowiązku udzielenia informacji publicznej, co w ocenie sądu byłoby niedopuszczalne. Informacja, której żąda wnioskodawca musi bowiem istnieć i być w posiadaniu w dacie sformułowania żądania, a zaniechanie organu w zakresie udokumentowania okoliczności związanych z umieszczeniem znaków B-33 i B-34 przy drodze powiatowej nr [...] nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobligowany jest do stwierdzenia, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do oceny, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa".
W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych przepisów o terminach załatwienia sprawy poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558).
W sprawach o bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej kryterium jej rażącego charakteru stanowić będzie, zdaniem sądu, nie tylko znaczne i nieuzasadnione przekroczenie terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek (art. 14 u.i.d.p.), ale także staranność organu przy ocenie i kwalifikacji żądanych informacji i w końcu prawidłowość udzielenia odpowiedzi, w tym wybór jej formy w zależności od poczynionych przez organ ustaleń, w szczególności zaś motywacja organu, w przypadku odmowy udzielenia informacji.
Mając na uwadze przytoczone wyżej kryteria oceny, którymi sąd powinien się kierować dokonując oceny charakteru bezczynności, sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przesądza o tym, w ocenie sądu, okoliczność, że organ udzielił wszystkich żądanych informacji poza tymi, których nie posiada. Bezczynność polegała w tym przypadku jedynie na nieumieszczeniu w udzielonej skarżącemu odpowiedzi informacji o tym, że dokumentacja, której się domaga nie została wytworzona i w związku z tym brak jest możliwości jej udostępnienia, co wynikało zdaniem sądu z przeoczenia, bądź niewiedzy pracownika, który opracował odpowiedź, a nie świadomej chęci zatajenia tej okoliczności.
W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.