Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] M.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] w przedmiocie przekazania jej odwołania organowi II instancji w postępowaniu w sprawie z zakresu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie w związku z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a, lit. d i pkt 2 lit. b oraz art. 95 pkt 3-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także § 11 i § 315 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez popełnienie czynu powodującego odpowiedzialność zawodową w budownictwie polegającego na niedbałym wykonywaniu obowiązków projektanta. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wniosła o zobowiązanie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] do przekazania Krajowemu Sądowi Dyscyplinarnemu [...] odwołania od decyzji Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] oraz o zobowiązanie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.
Skarżąca podała w uzasadnieniu skargi, że w dniu [...] Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] wydał w jej sprawie decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Decyzja ta została doręczona jej w dniu [...]. Od przedmiotowej decyzji odwołała się, przesyłając w dniu [...] odwołanie do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...]. Pismem z dnia [...], na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., złożyła zażalenie do organu II instancji, czyli do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego [...] na przewlekłe postępowanie i bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...]. Organ wyższej instancji pozostawił zażalenie dotychczas bez odpowiedzi, co jednak, jej zdaniem, nie pozbawiło jej prawa złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę, Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] wyjaśnił, że w zakresie swojej jurysdykcji wydał decyzję o ukaraniu skarżącej w prowadzonym wobec niej postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej jako organ pierwszej instancji, a więc nie jest uzasadniony zarzut dotyczący jego bezczynności w sprawie. Natomiast rozpatrzenie odwołania i zażalenia z dnia [...] złożonego przez pełnomocnika skarżącej leży we właściwości Krajowego Sądu Dyscyplinarnego [...] będącego w przedmiotowej sprawie organem odwoławczym. Dlatego też, zarzuty dotyczące nierozpatrzenia zażalenia i odwołania skarżącej nie powinny być kierowane pod adresem Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalność zarzutu bezczynności organu administracji publicznej zależy od uprzedniego stwierdzenia, czy na organie, któremu zarzuca się bezczynność, ciąży wynikający z przepisów prawa, obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia, czy też czynności prawnej.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zdaniem organu, ponieważ zakończył stosowną decyzją prowadzone przez siebie wobec skarżącej postępowanie w zakresie ustalenia jej odpowiedzialności zawodowej z powodu niewłaściwego zaprojektowania domu jednorodzinnego skutkującego jego zalewaniem przez wody opadowe, zarzut bezczynności bądź przewlekłości jest bezzasadny.
Natomiast odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu nieprzekazania odwołania skarżącej organowi odwoławczemu to jest Krajowemu Sądowi Dyscyplinarnemu organ wyjaśnił, że w rzeczywistości zostało ono po jego wniesieniu przez skarżącą błędnie wysłane na stary adres Krajowej Izby Architektów, która w tamtym okresie akurat zmieniła swoją siedzibę. Z kolei po zwrocie przesyłki przez pocztę polską najprawdopodobniej przez pomyłkę akta sprawy zostały złożone do archiwum wraz innymi aktami zakończonych postępowań. Niewątpliwie takie postępowanie pracownika administracyjnego było niewłaściwe, jednakże nie było ono z całą pewnością zamierzone i celowe, lecz wynikało z faktu zwykłej pomyłki. Po odnalezieniu akt sprawy w archiwum zostały one wraz odwołaniem skarżącej przekazane zgodnie z właściwością do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego [...] celem jego rozpoznania. W świetle powyższych wyjaśnień organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem rozpoznania sądu jest skarga architekta M.W. na bezczynność organu I instancji, tj. Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] w przedmiocie przekazania jej odwołania od decyzji wydanej przez ww. organ w jej sprawie z zakresu odpowiedzialności zawodowej organowi II instancji tj. Krajowemu Sądowi Dyscyplinarnemu [...].
Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie regulują przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2013 r., poz. 932) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).
Na mocy art. 25 ww. ustawy o samorządach zawodowych, okręgowy sąd dyscyplinarny rozpatruje, oprócz spraw dyscyplinarnych członków okręgowej izby, również sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej tychże członków, określone w ustawie - Prawo budowlane. Ustawodawca, określając w tym przepisie zadania sądu dyscyplinarnego, wymienił wśród nich kompetencje publicznoprawne zawarte w przepisach prawa materialnego, tj. w art. 95 - 101 ustawy - Prawo budowlane. Przepisy te są zatem podstawą, dla okręgowych sądów dyscyplinarnych i sądów krajowych poszczególnych izb samorządów zawodowych, do wydawania decyzji administracyjnych. Decyzje te wydawane są w trybie i formie określonej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w ustawie o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy korporacyjnej stanowi bowiem, że do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z procedurą administracyjną, określoną w art. 133 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Ten ostatni przepis daje organowi uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i 2 przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego art. 133 K.p.a., który jest terminem ustawowym, a więc po jego upływie wygasa uprawnienie organu I instancji do autoweryfikacji własnej decyzji. Zwrócić również należy uwagę, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia (art. 134 K.p.a.), ale obowiązany jest jedynie, stosownie do treści art. 133 K.p.a., do nadania odwołaniu dalszego biegu przez przekazanie go wraz z aktami sprawy organowi II instancji.
Zaznaczyć należy, że postępowanie odwoławcze wszczynane jest nie z chwilą przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, ale z chwilą złożenia odwołania w organie I instancji, zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a. Powyższy opis przebiegu postępowania odwoławczego obrazuje zatem, że sama czynność przekazania odwołania wraz z aktami sprawy, jest tylko etapem postępowania odwoławczego i nie powoduje nawiązania żadnego stosunku administracyjnego, z którego wynikałyby dla strony jakieś uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa.
Wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne,
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.
Sądy administracyjne rozpatrują zatem skargi na bezczynność organów wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie sądu, przekazanie przez organ I instancji odwołania strony do organu administracji publicznej wyższego stopnia nie jest żadną ze spraw wymienionych w punktach 1-4a artykułu 3 § 2 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości sądu, że przekazanie odwołania nie następuje decyzją administracyjną ani postanowieniem. Przekazanie takie nie jest również innym aktem lub czynnością - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi bowiem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki.
Dokonanie zatem czynności proceduralnej, polegającej na przekazaniu przez organ I instancji odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie można bowiem skutecznie przyjąć, że przez dokonanie tej czynności lub jej uchybienie doprowadzi się do realizacji lub niezrealizowania jakichkolwiek uprawnień procesowych strony. W powyższym zakresie, sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 16 lutego 2012 r. I OSK 169/12, Lex nr 1120619, że żądanie przekazania odwołania nie dotyczy sprawy, w której organ obowiązany byłby podjąć jakiekolwiek z działań, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., w tym również wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W konsekwencji powyższego, należało stwierdzić, że skoro czynność organu w postaci przekazania odwołania nie jest aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. i nie podlega kontroli sądów administracyjnych, to również skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tego rodzaju sprawie nie przysługuje stronie.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Ochrona praw jednostki w takim przypadku jak w tej sprawie może nastąpić ewentualnie w drodze skargi na bezczynność organu II instancji w przedmiocie rozpoznania odwołania, po wyczerpaniu środka o którym mowa w art. 37 K.p.a., co słusznie zauważył skarżony tu organ.
W związku z żądaniem skarżącej o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika należy wyjaśnić, że niewykonanie przez organ obowiązku z art. 133 K.p.a. i kwestie z tym związane dotyczące odpowiedzialności konkretnego pracownika mogą być objęte skargą o jakiej mowa w przepisach działu VIII K.p.a., jednakże skarga taka również nie podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej.
Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia.
W punkcie drugim sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.