Uzasadnienie
W dniu [...] Spółka A. złożyło do Burmistrza N. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądało udostępnienia, w formie kserokopii, wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy N., wraz z załącznikami, złożonego przez firmę Spółkę B. w okresie [...].
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz N. pismem z dnia [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji z uwagi na fakt, że nie ma ona przymiotu informacji publicznej, gdyż nie odnosi się do podmiotów władzy publicznej ani nie dotyczy wykonywania przez nie zadań publicznych.
Przedsiębiorstwo A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Gminy N. w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wspomnianym wcześniej wnioskiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 81/14 oddalił skargę Spółki A. na bezczynność Burmistrza Gminy N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków złożony przez Spółkę B. jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie administracyjnej i bezsprzecznie dokumentem prywatnym, gdyż nie został wytworzony w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowi zatem informacji publicznej (por. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 189/11, I OSK 3070/13, I OSK 431/11). Dopiero wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powoduje, że podmiot, który je uzyskał, realizuje zadanie własne gminy w tym zakresie.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że wobec rozbieżności istniejącej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii udostępniania akt administracyjnych oparł swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 i jej uzasadnieniu.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o wydanie zezwolenia nie stanowi informacji publicznej, nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w powołanej ustawie. W sytuacji, gdy żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, powinien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Z pisma organu z dnia [...] wynika informacja, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji niebędącej informacją publiczną, dlatego rozstrzygnięcie żądania następuje w formie zwykłego pisma. W konsekwencji Sąd uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności.
Przedsiębiorstwo A. zaskarżyło wyżej opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego
W wyniku rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15, w pkt 1) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; w pkt 2) zasądził od Burmistrza Gminy N. na rzecz Przedsiębiorstwa A. kwotę 320 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) nie dają podstaw do uznania, że znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty inne niż urzędowe nie podlegają udostępnieniu w trybie powołanej ustawy. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe opowiada się za szeroką definicją pojęcia informacji publicznej. Z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreślić należy zarazem, że art. 6 powołanej ustawy wskazuje jedynie przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną.
W punkcie 4. tego przepisu ustawodawca wymienił m.in. treść i postać dokumentów urzędowych. Nie można jednak uznać, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe. W ocenie NSA, pojęcie to obejmuje również inne dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych, przy czym art. 6, zawierający otwarty katalog rodzajów informacji publicznej, nie ustanawia pod tym względem ograniczeń w stosunku do zakresu informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Stąd też wniosek podmiotu prywatnego o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności, skierowany do organu władzy publicznej, zdaniem NSA, wykazuje związek z działalnością tego organu jako dokument inicjujący postępowanie administracyjne, a w konsekwencji mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej.
Jednocześnie NSA podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowała zastosowania uchwała z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13, gdyż uchwała ta dotyczyła kwestii nieokreślonego bliżej żądania udostępnienia całości akt sprawy jako zbioru materiałów, odnosiła się zatem do odrębnej instytucji uregulowanej w przepisach procesowych. Niniejsza sprawa obejmowała zaś wniosek o informację publiczną znajdującą się w aktach sprawy w postaci konkretnego dokumentu i dotyczyła bezczynności Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku strony skarżącej kasacyjnie.
NSA uznał, że żądany przez stronę skarżącą kasacyjnie dokument stanowi informację publiczną, zatem w dalszej kolejności rozważenia wymaga kwestia bezczynności organu zobowiązanego do jej udzielenia. Zagadnienie to nie zostało bowiem rozstrzygnięte przez WSA w Szczecinie, a postępowanie sądowoadministracyjne jest, co do zasady dwuinstancyjne. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zatem - w świetle powyższych uwag - zasadność skargi Przedsiębiorstwa A. na bezczynność Burmistrza N., mając na względzie charakter żądanej informacji, ustawowo określony tryb udostępniania informacji publicznej i sposób zachowania organu.
Po zwróceniu przez NSA akt sprawy została ona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie zarejestrowana pod sygn. II SAB/Sz 105/16.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje.
Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy skarga Przedsiębiorstwa A. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ale również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 61/14, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Okoliczność ta w sposób istotny determinuje zakres oraz kierunek ponownego rozstrzygania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Należy zatem zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że objęty wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dokument stanowi informację publiczną. W ramach wytycznych nakazał Sądowi I instancji ocenić zasadność skargi Przedsiębiorstwa A. na bezczynność Burmistrza N., mając na względzie charakter żądanej informacji, ustawowo określony tryb udostępniania informacji publicznej i sposób zachowania organu.
Jak przypomniał w ww. wyroku NSA, stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.
Analizując w tym zakresie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że jest ona zasadna. Wobec przesądzenia przez NSA, że przedmiotem skargi jest dokument będący nośnikiem informacji publicznej oraz podtrzymania przez stronę skarżącą skargi na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. i wyjaśnieniu, że sprawa wniosku z [...] nadal nie została przez Burmistrza Gminy N. załatwiona, należało stwierdzić, że organ ten pozostaje w bezczynności, co uzasadniało zobowiązanie Burmistrza Gminy N. do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi przestrzegać wyznaczonego ustawowo terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak działania po stronie organu w ustawowym terminie i nie wyznaczenia nowego terminu o jakim mowa w art. 13 ust. 2, traktowany jako bezczynność, może zostać oceniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną i nie każda bezczynność organu przyjmuje taką postać.
Oceniając charakter bezczynności organu, do czego zobowiązuje przepis art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę, że rodzaj żądanego dokumentu stanowiącego przedmiot wniosku o udostepnienie informacji publicznej, mógł budzić wątpliwości po stronie organu, czego dowodem jest odmienna jego ocena przez organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. Należy mieć przy tym na uwadze, że Burmistrz Gminy N. nie pozostawił wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez jakiejkolwiek reakcji lecz załatwił sprawę pismem, według dokonanej przezeń wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, informując podmiot wnioskujący o niemożności uwzględnienia wniosku z przyczyn przedmiotowych. Taki sposób załatwienia sprawy jest akceptowalny przez doktrynę i orzecznictwo, tym niemniej w realiach niniejszej sprawy okazał się on niewłaściwy. Ponieważ organ nie uchylał się od udzielania stronie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, a bezczynność wynikała tylko z błędnej interpretacji przepisów, Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu.
O zasądzonych kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz koszty udziału pełnomocnika strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.