Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] r. A.H. zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w którym opisała, iż została okradziona na obiektach Ośrodku Sportu i Rekreacji, którego właścicielem jest Miasto [...]. Wskazała, że Prezes OSiR nie poczuwa się do odpowiedzialności za zaistniałe zdarzenie. A.H. sformułowała w następujący sposób pytania o udzielenie informacji publicznej cyt.:
"1. Czy wiadomo Panu o powtarzających się kradzieżach i włamaniach do szafek na obiektach OSiR? Osobiście wiem o kilku sprawach tego typu zgłaszanych na policję przez moich znajomych, z których władze OSIR nie wyciągnęły żadnych wniosków. Po kradzieży dokonanej z mojej szafki pojawiła się jedynie w widocznym miejscu informacja, z której wynika, że OSiR nie ponosi odpowiedzialności za pozostawione w szatni rzeczy i że istnieje możliwość odpłatnego skorzystania z szafki depozytowej;
2.Czy akceptuje Pan i popiera stanowisko prezes OSiR w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego pisma? Zwracam w tym miejscu uwagę, że stosownie do art. 852 Kodeksu cywilnego prowadzący zakłady kąpielowe odpowiadają za rzeczy wniesione na zasadach określonych w Tytule XXIX Kodeksu cywilnego.
3.Dlaczego władze OSiR wolą wynajmować kancelarie adwokacką, zamiast wymienić w końcu szafki (lub chociaż zamki w szafkach) co pozwoli na zminimalizowanie ryzyka włamań?
4.Ile wynosi koszt rocznej obsługi prawnej i usług świadczonych przez kancelarie prawne na rzecz OSiR? Ile wyniosła by wymiana nie stanowiących obecnie żadnego zabezpieczenia zamków?
5.Czy Pana zdaniem lepszym rozwiązaniem jest wywieszanie tabliczek, z których wynika, że za rzeczy wniesione do OSiR firma nie ponosi odpowiedzialności i wynajmowanie do tego celu jednej z droższych kancelarii czy też - lepiej by było w końcu sprawę rozwiązać "u źródła" i zapobiec kradzieżom?"
Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Biura Urzędu Miejskiego poinformował A.H., iż jej pismo z dnia 19 lipca 2013 r. zostało przekazane według właściwości do Rady Nadzorczej OSiR.
Rada Nadzorcza OSiR w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. udzieliła A.H. odpowiedzi na jej wniosek z dnia 19 lipca 2013 r.
Pismem z dnia 2 września 2013 r. A.H. ponownie zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W piśmie tym podała, że odpowiedź jaką otrzymała od Rady Nadzorczej na jej wniosek z dnia 19 lipca 2013 r. nie zawiera informacji o które prosiła. Wnioskodawczyni podkreśliła, że odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej oczekuje od Prezydenta Miasta jako organu właścicielskiego a nie od Rady Nadzorczej. Nadto wyraziła swoje niezadowolenie z treści odpowiedzi uzyskanej od Rady Nadzorczej OSiR.
Prezydent Miasta w piśmie z dnia 18 września 2013 r. poinformował A.H., iż wniosek z dnia 19 lipca 2013 r. z uwagi na zawarte w nim treści, co do działalności Prezesa OSiR został potraktowany jako skarga i przekazany do rozpatrzenia przez właściwy organ spółki sprawujący stały nadzór nad jego działalnością. Organ wskazał, iż wiadomym mu jest, że wniosek ten został rozpatrzony przez Radę Nadzorczą OSiR, a odpowiedzi udzielono wnioskodawczyni pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Odnosząc się do wniosku z dnia 2 września 2013 r. organ poinformował, iż podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępniają informacje w zakresie wymienionym w art. 6 tej ustawy. Pytania odnoszące się do odczuć i przekonań Prezydenta Miasta nie stanowią informacji publicznej. Właściwym i obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w zakresie pozostałych pytań wniosku jest zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot będący w posiadaniu tych informacji tj. Zarząd Spółki OSiR.
W piśmie z dnia 20 września 2013 r. A.H. wezwała Prezydenta Miasta do zaniechania naruszeń prawa tj. udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskami lub udzielenie odmowy w przewidzianej przez obowiązujące przepisy formie.
Pismem z dnia 27 września 2013 r. Prezydent Miasta udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia 20 września 2013 r. Organ jeszcze raz wskazał, iż odpowiedź na wnioski A.H. została zawarta w piśmie Rady Nadzorczej Spółki OSiR z dnia 14 sierpnia 2013 r. Z pisma tego wynika, iż zarówno w roku 2012 jak i w roku 2013 miało miejsce po jednym zgłoszeniu kradzieży z szafek znajdujących się w szatniach pływalni miejskiej. W piśmie tym zawarto informacje o podjętych działaniach przez Zarząd Spółki OSiR, mających na celu ochronę mienia osób korzystających z usług pływalni, w postaci uruchomienia od dnia 12 października 2012 r., usługi polegającej na możliwości skorzystania z tzw. szafek depozytowych. Organ wskazał, że informacją o rocznych kosztach obsługi prawnej i usług świadczonych przez kancelarię prawną dysponuje Zarząd Spółki OSiR, podmiot który w myśl art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zobowiązany do udzielania informacji będących w jego posiadaniu.
Biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną w piśmie Rady Nadzorczej z dnia 14 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta stwierdził, iż Zarząd Spółki OSiR podejmuje działania mające na celu poprawę jakości świadczonych usług, w tym zabezpieczenia rzeczy osobistych osób korzystających z usług pływalni miejskiej.
Pismem z dnia 20 września 2013 r. A.H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta, zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- - nieudzielenie odpowiedzi na składane wnioski o udzielnie informacji publicznej w przewidzianym ustawą terminie, to jest naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- - nieudzielenie odpowiedzi na składane wnioski w przewidzianej ustawą formie decyzji, to jest naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- - nieudzielenie informacji publicznej o udostępnienie której wnioskowała skarżąca i do udzielenia której prezydent [...] był zobligowany, to jest naruszenie art.1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 6 tej ustawy;
- - błędne przyjęcie nie popartego niczym założenia, że na Prezydencie Miasta nie ciąży obowiązek udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku;
Nadto skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie procedury, polegające na zastosowaniu sposobu procedowania w niniejszej sprawie nieznanego polskiemu porządkowi prawnemu. Wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta, do udzielenia informacji zawartych w pismach z dnia 26 lipca 2013 r. oraz 5 września 2013 r., w terminie 14 dni od daty rozstrzygnięcia jej skargi oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej ustalonego na rok 2013.
W odpowiedzi na skargę, Prezydenta Miasta wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w sprawach 1-4a art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi A.H. jest bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z tych względów, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r. I OSK 262/08, wyrok NSA z 24 maja 2006 r. I OSK 601/05,publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Powyższy przepis wskazuje, jakie podmioty są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, z tym zastrzeżeniem, że mają one obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, załatwienie sprawy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej przybiera następujące formy:
- 1) czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.
Ustawa przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie.
W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 97).
Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy Prezydent Miasta zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do udzielenia informacji zawartej we wniosku skarżącej z dnia 19 lipca 2013 r. odnoszącej się do okoliczności, przyczyn i konsekwencji związanych ze zdarzeniem kradzieży rzeczy skarżącej pozostawionych w szafce na ośrodku OSiR.
Ośrodek Sportu i Rekreacji jest spółką samorządową założoną przez Prezydenta Miasta, aktem notarialnym z dnia [...] r., której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miasto [...]. Spółka działa na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) oraz ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U z 2013 r. poz.1030). Zgodnie z art. 201 § 1 K.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Akt założycielski spółki OSiR w § 14 stanowi, że zarząd Spółki zarządza Spółką i reprezentuje ją na zewnątrz. Wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 204 K.s.h. pojęcie reprezentacji jest używane w sensie szerokim, obejmując występowanie we wszelkich stosunkach prawnych. W sferze reprezentacji spośród organów tylko zarząd posiada pełną kompetencję (Komentarz do art. 201 Kodeksu spółek handlowych, Andrzej Kidyba, Lex).
Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że to zarząd OSiR mimo, że nie jest organem administracji, to na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany był do udzielenia żądanej przez A.H. informacji. Natomiast Prezydent Miasta jako podmiot właścicielski, nie ma takich uprawnień i nie był uprawniony ani do udzielenia żądanej informacji publicznej, ani też do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jak wynika z art. 4 ust. 3 ustawy, obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest podmiot będący w posiadaniu takiej informacji, przez co należy rozumieć podmiot kompetentny do posiadania żądanej informacji z tego tytułu, że bądź ją wytworzył, bądź obowiązany jest ją posiadać lub przechowywać (por. wyrok WSA z 09.05.2012 r., II SAB/Kr 36/12, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie, właściwą procedurą było posłużenie się przez Prezydenta Miasta formą pisma z dnia 6 sierpnia 2013 r. o charakterze informacyjnym, w którym wyjaśniono skarżącej, iż wniosek jej został przekazany do Rady Nadzorczej OSiR do rozpoznania. Zauważyć trzeba, że z korespondencji prowadzonej między skarżącą a Prezydentem Miasta wynika, że organ ten mimo, iż nie był to tego zobowiązany, to jednak ustosunkował się do jej wniosku i odpowiedział na zawarte w nim pytania.
Skoro w niniejszej sprawie Prezydent Miasta nie był właściwym adresatem wniosku skarżącej o udostępnienie informacji zawartej we wniosku z dnia 19 lipca 2013 r., to tym samym nie sposób skutecznie zarzucać temu organowi, że nie udostępniając żądanej informacji, pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy, wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, należy uznać za pozbawiony podstaw prawnych.
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji wyroku.