Uzasadnienie
Pismem z 18 lipca 2023 r. (data wpływu do organu – 2 sierpnia 2023 r., k - 12 akt sądowych) A. Z. (zwany dalej: "skarżącym"), wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na przewlekłość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego: "ZUS" lub "organem"), w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia "500 plus" z 21 marca 2022 r. oraz z 13 czerwca 2022 r. domagając się:
- 1. stwierdzenia przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ,
- 2. wydanie organowi polecenia do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie, tj. 14 dni roboczych,
- 3. przyznania na rzecz skarżącego kwoty 5.000 zł tytułem zadośćuczynienia za przewlekłość postępowania,
- 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów tego postępowania. Wnoszący skargę w jej uzasadnieniu wskazał, że złożył dwa wnioski o świadczenie wychowawcze "500 plus", tj. z 21 marca 2022 r. oraz z 13 czerwca 2022 r., dotyczące różnych okresów świadczeniowych. Jak podniósł skarżący, organ po raz pierwszy wezwał go do uzupełnienia dokumentów 26 sierpnia 2022 r., czyli po pięciu miesiącach od złożenia wniosku o świadczenie. Po raz drugi organ wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów 14 października 2022 r., czyli po 38 dniach od dnia uzupełnienia przez skarżącego wymaganych dokumentów, co miało miejsce 9 września 2022 r. Przedstawione przez skarżącego dokumenty były wytworzone przez Sąd i skarżący nie miał wpływu na ich formę i treść. Według skarżącego, wnioski z dołączonych dokumentów są jednoznaczne: obie strony mają równe prawa rodzicielskie. Przewlekłość postępowania jest niczym nie uzasadniona.
W związku z powyższym skarżący w dniu 21 października 2022 r. wnioskował do organu o zastosowanie art. 122a k.p.a. Nadmienił, że wielokrotnie zwracał się do organu z prośbą o interwencję, czy nawet z prośbą o kontakt, które zostały zignorowane. Jak wskazał skarżący, w dniu 10 października 2022 r. złożył zażalenie na przewlekłość postępowania i do dnia dzisiejszego nie otrzymał na nie odpowiedzi.
W dniu 13 lutego 2023 r. skarżący złożył do organu skargę na przewlekłość postępowania i również nie otrzymał, żadnej odpowiedzi.
Skarga na przewlekłość ZUS w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia "500 plus" za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Sz 124/23. Natomiast pod sygn. akt II SAB/Sz 129/23 została zarejestrowana skarga na przewlekłość organu w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
W odpowiedzi na skargę, organ zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieodrzucenia o jej oddalenie.
Organ podnosił, iż przeprowadzonego w sprawie postępowania nie wynika ażeby na przewlekłość postępowania zostało wniesione przez skarżącego ponaglenie do Prezesa ZUS jako organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."). Odróżnić bowiem należy przewidzianą w k.p.a. instytucję "ponaglenia" od instytucji "zażalenia" uregulowanej w art. 141 - 144 k.p.a. Skoro ponaglenie wymagane nie zostało wniesione, to w związku z tym złożona skarga jest niedopuszczalna, o czym stanowi art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tego tytułu powinna zostać odrzucona (postanowienie WSA w Szczecinie z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 252/22).
Jak argumentował dalej organ, w razie nie odrzucenia skargi, powinna ona zostać oddalona. Zdaniem organu, z przebiegu prowadzonego postępowania nie można mówić o braku podejmowania przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy. W dniu z 13 czerwca 2022 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego 500 plus, dotyczący okresu świadczeniowego od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023 r., na dzieci C. Z. i T. Z.. Organ wskazywał, że skarżący również dołączył do wniosku [...] za 2021r., oświadczenie własne o sprawowaniu opieki nad dziećmi oraz wyrok Sądu Okręgowego w K. z 2 października 2017r., sygn. akt [...], w którym Sąd orzekł rozwód pomiędzy skarżącym i M. Z. (obecnie R.). Wcześniej, tj. 1 lutego 2022 r. z takim samym wnioskiem wystąpiła również matka dzieci, a świadczenie zostało jej przyznane w postępowaniu automatycznym w dniu 13 marca 2022 r. Z uwagi na ww. fakt, przyznania i wypłacania świadczenia na wniosek matki dzieci organ prowadził postępowanie wyjaśniające co do złożonych wniosków, w dniu 26 sierpnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do nadesłania dokumentów potwierdzających sprawowanie przez niego faktycznej bądź naprzemiennej opieki u dzieckiem.
W odpowiedzi na wezwanie w dniu 6 września 2022 r. skarżący nadesłał rodzicielski plan wychowawczy. Dnia 14 października 2022 r. organ wystąpił do Centrum Usług Społecznych w K. wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia, czy skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi. Z odpowiedzi uzyskanej w dniu 22 listopada 2022 r. wynika, że opieka nad dziećmi sprawowana jej przez oboje rodziców naprzemiennie (przeprowadzony w dniu 14 listopada 2022 r. wywiad rodzinny). Organ wskazał, że skarżący składał kolejne pisma w dniach 6 grudnia 2022 r. i 13 lutego 2023 r. Decyzjami z 8 sierpnia 2023 r. organ odmówił skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci, na okres 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
Według organu, nawet jeśli przyjąć, iż w konkretnym przypadku doszło do przewlekłości w działaniu organu, to nie miała ona charakteru rażącego. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej powoływanej jako: p.p.s.a.) niniejsza sprawa, jako dotycząca przewlekłości postępowania administracyjnego, podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest przewlekłość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego, wniesionego drogą poczty elektronicznej w dniu 13 czerwca 2022 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego "500 plus" na dwójkę jego dzieci: T. Z. oraz C. Z., na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. W sprawie jest bezspornym, iż mimo wystąpienia przez skarżącego z ponagleniem w dniu 13 lutego 2023 r. do dnia wniesienia skargi, która wpłynęła do organu 2 sierpnia 2023 r., powyższy wniosek nie został rozpatrzony. Natomiast w odpowiedzi na skargę czyli przed dniem rozpatrywania skargi organ poinformował Sąd o zakończeniu powyższego postępowania administracyjnego w postaci wydania dwóch decyzji z 8 sierpnia 2023 r., dołączonych do przedłożonych Sądowi akt administracyjnych.
Sąd nie podziela stanowiska organu o niedopuszczalności przedmiotowej skargi z uwagi na niewyczerpanie przed jej wniesieniem środka w postaci ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być wniesione do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. W ocenie Sądu, ww. wymóg wniesienia ponaglenia został spełniony przez wniesienie do organu pisma z 13 lutego 2023 r., w którym skarżący podnosił, że postępowanie w sprawie prowadzone jest w sposób przewlekły. O charakterze pisma nie decyduje nazwa pisma, ale jego treść. Niezależnie od tego, jakie znaczenie zostanie nadane pismu przez adresata powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. To z kolei oznacza, że bez względu na to, jak pismo zostanie zatytułowane, organ ma obowiązek nadać mu właściwy bieg, zgodny z jego treścią.
Stosowne do art. 37 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. zwanej dalej: "k.p.a."), to organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.
Należy wskazać, że pojęcie "przewlekłości" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.. Przewlekłość ma miejsce, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania, jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie).
Sąd podkreśla, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest powoływana wyżej zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2022 r. Pierwsza czynność organu w badanej sprawie, prowadząca do jej załatwienia, została wykonana pismem z 26 sierpnia 2022 r. W tej dacie organ poinformował skarżącego o konieczności uzupełnienia braku wniosku, poprzez doręczenie dokumentu potwierdzającego sprawowanie przez skarżącego faktycznej naprzemiennej opieki nad dzieckiem. Na powyższe pismo skarżący odpowiedział w piśmie z 6 września 2022 r. Kolejną czynność organ podjął w dniu 14 października 2022 r. kierując prośbę do Centrum Usług Społecznych w K. o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego celem ustalenia czy skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad dziećmi i od kiedy przebywają pod opieką danego rodzica. Organ skazywał, iż z jego ustaleń wynika, że wypłacone jest świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2022 r., dla matki ww. dzieci.
Skarżący udzielił organowi odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z 21 października 2022 r. i zwrócił się do organu o przedłużenie terminu do 18 grudnia 2022 r. do uzupełnienia wniosku o przedstawienie zatwierdzonego przez właściwy sąd porozumienia rodzicielskiego. Wnosił także, aby uznać sprawę za załatwioną milcząco w trybie art. 122a k.p.a. W odpowiedzi na prośbę z 26 października 2022 r., w dniu 22 listopada 2022 r. wpłynął do organu wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego w dniu 14 listopada 2022 r. wraz z oświadczeniem wnioskodawcy z tej samej daty. Organ odstąpił wówczas od załatwienia sprawy. Pomimo pisma ponaglającego skarżącego z 13 lutego 2023 r. organ nadal nie zmierzał do finalnego rozpatrzenia wniosku z 13 czerwca 2022 r. Dopiero, w dniu 8 sierpnia 2023 r., czyli po ponad 13 miesiącach od wpływu ww. wniosku, organ rozpoznał podanie skarżącego. Kierując się powyższym Sąd stwierdza, iż organ po wpływie wniosku przez okres ponad 2 miesięcy nie podejmował żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia.
Następnie po 22 listopada 2022 r. - przez długi okres ponad 8 miesięcy organ nie wykonywał żadnych istotnych czynności, mających znaczenie dla wyniku sprawy. Prowadzone postępowanie było tym samym rozwlekłe, niesprawne i trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Zatem Sąd uznał, iż w toku postępowania zaistniał będący przedmiotem skargi stan przewlekłości organu o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku).
Sąd uznał też na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że powyższa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt. I SAB/Wr 495/21, że dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka na rozstrzygnięcie organu, sygnalizuje zainteresowanie jak najszybszym zakończeniem sprawy, czego organ nie dostrzega, ignorując istnienie prawem przewidzianych terminów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Organ nie wykazał, aby racjonalnym była ponad dwumiesięczna bierność w wyjaśnieniu kompletności wniosku skarżącego. Sąd uznał, że po uzupełnieniu przez skarżącego wniosku i uzyskaniu przez organ koniecznych dokumentów w tym wywiadu środowiskowego czas trwania kontrolowanego postępowania przekroczył rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Z uwagi natomiast na fakt, że w okresie pomiędzy wniesieniem skargi a datą jej rozpatrzenia przez Sąd organ wydał dwie decyzje z 8 sierpnia 2023 r. w sprawie o przyznanie świadczenia 500 plus, czyni to bezprzedmiotową skargę w zakresie zobowiązania organu do rozparzenia wniosku. Tym samym postępowanie sądowe podlegało umorzeniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku).
Jednocześnie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. (pkt IV sentencji wyroku). Ustalając wysokość tej sumy Sąd wziął pod uwagę potrzebę zrekompensowania stronie dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Orzeczenie o tym środku jest, podobnie jak i o grzywnie, fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). Suma ta nie mogła być jednak przyznana w oczekiwanej przez skarżącego wysokości, gdyż ww. rekompensata nie jest równoważna z odszkodowaniem za poniesioną szkodę. Jej przyznanie zostało pozostawione uznaniu sądu administracyjnego i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Nie znajdując podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w tej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl