Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/18

Uzasadnienie

P. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.).

Na podstawie powołanego przepisu, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek, przedstawić skarżącemu propozycję służby, czego nie uczynił. Natomiast pismem z dnia 21 lica 2017 r. organ poinformował skarżącego, że z dniem 31 sierpnia 2017 r. nastąpi wygaśnięcie stosunku służbowego, które zgodnie z art. 170 ust. 3 ww. ustawy, traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. wniósł o jej odrzucenie, wywodząc, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w granicach, w jakich służy skarga na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa.

W dniu 5 kwietnia 2018 r. ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik złożył pismo procesowe, w którym w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

W świetle przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Zatem aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu polegająca na niezłożeniu funkcjonariuszowi celnemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby lub pracy, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948) dalej jako "przepisy wprowadzające ustawę o KAS".

Zgodnie z przywołanym przepisem, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia - w zakreślonym w niej terminie - propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby lub nieprzedłożenia żadnej z wymienionych. W żadnym wypadku nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia, a także nie narzuca organowi obowiązku złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszego zatrudnienia.

Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, a co za tym idzie skutkującym przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, Sąd uznał, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności:

1. 1) propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach,
2. 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,
3. 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające),
5. 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

Ewentualne przedstawienie funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycji nie stanowi zatem aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ Krajowej Administracji Skarbowej działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla takiej kompetencji organu. Świadczy to o niedopuszczalności skargi złożonej na bezczynność organu w zakresie objętym skargą.

Ponadto, jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1. 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
2. 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Organy KAS nie miały obowiązku złożenia każdemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby lub propozycji zatrudnienia w Służbie Celno-Skarbowej. W realiach niniejszej sprawy propozycja służby ani pracy nie została skarżącemu złożona, zatem jego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ww. ustawy. Z art. 170 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że funkcjonariusz celny może otrzymać propozycję pracy albo propozycję służby, może też nie otrzymać propozycji kontynuowania zatrudnienia, wówczas jego stosunek służbowy wygaśnie.

Skoro organ, którego bezczynności skarga dotyczy, nie był zobowiązany do złożenia skarżącemu będącemu funkcjonariuszem celnym pisemnej propozycji pełnienia służby lub pracy w ustawowo zakreślonym terminie, to skarga na bezczynność organu polegająca na braku złożenia takiej propozycji nie przysługuje.

W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Zdanie Odrębne

VOTUMSEPARATUM

Zdanie odrębne do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 22/18 Sędziego WSA w Szczecinie P. J. S..

Działając na podstawie art. 137 § 1 zd. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej "p.p.s.a.") zgłosiłam swoje zdanie odrębne do ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018 r.

W ocenie wnoszącej zdanie odrębne skarga jest dopuszczalna, aczkolwiek nie zasługuje na uwzględnienie.

1. 1. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem. Katalog spraw objętych zakresem kognicji sądów administracyjnych został wymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z ustawową dyspozycją, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc w sprawach załatwianych przez organy w drodze: postanowienia, decyzji, innego aktu z zakresu administracji publicznej.
2. 2. Treść skargi jednoznacznie wskazuje, że Skarżący uczynił jej przedmiotem bezczynność Organu wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby.

W myśl art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa p.w.u.KAS") Dyrektor KIS, dyrektor IAS (...), składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny dotychczasowemu, a nadto zachowuje ciągłość służby (art. 169 ust. 1 i ust. 2)

Z kolei art. 170 ustawy p.w.u.KAS stanowi, że:

"1. Stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1. 1) z dniem [...] r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
2. 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] r.
3. 2. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
4. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.".

Według art. 171 ust. 1 ustawy p.w.u.KAS w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy:

1. 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,
2. 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej
3. - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że Organ do dnia 31 [...] r. mógł przedstawić funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia lub służby bądź też nie złożyć żadnej z ww. propozycji. Wybór jednej z tych trzech ewentualności został pozostawiony uznaniu Organu, przy czym w odniesieniu do tego wyboru ustawodawca wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy:

1. - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby,
2. - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia,
3. - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie.
4. 3. Jak wynika z akt sprawy, Organ dokonał stosownego wyboru i nie wręczył Skarżącemu ani pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia, ani propozycji służby w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. Natomiast Skarżący uważa, że Organ zobligowany był do przedłożenia mu jako funkcjonariuszowi propozycji służby.

W mojej ocenie, pisemna propozycja złożona funkcjonariuszowi, określająca nowe warunki zatrudnienia w IAS - jest decyzją, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., co szczegółowo zostało wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 897/17), które to stanowisko w pełni podzielam. Również propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, o czym przesądza wprost art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u.KAS. Dlatego też złożoną skargę należało uznać za dopuszczalną, zaś zarzut bezczynności za podlegający merytorycznej ocenie.

4. Biorąc pod uwagę powyższe podkreślić należy, że to sam ustawodawca zadecydował, iż funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby, bądź warunki zatrudnienia; wolą ustawodawcy także funkcjonariusz może nie otrzymać żadnej propozycji. Stąd też w mojej ocenie nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącego wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom należało zaproponować dalsze pełnienie służby. Choć rzeczywiście mało czytelnie ustawodawca to sformułował, to jednak z treści norm ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS da się wyprowadzić wolę ustawodawcy, że funkcjonariuszom (celnym) pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Przy czym złożenie powyższych propozycji nie ma jednakże charakteru obligatoryjnego.

Wnoszący zdanie odrębne uznaje, że wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u.KAS nie może być odczytywany jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, a pracownikowi -propozycji zatrudnienia albowiem porządkuje on tylko kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję komu - swoim pracownikom oraz funkcjonariuszom. Natomiast użycie spójnika "albo" jedynie rozdziela rodzaje propozycji, które może przedstawić organ każdemu pracownikowi lub funkcjonariuszowi.

W konsekwencji ani z tego z przepisów, ale też i żadnego innego, nie da się wyinterpretować obowiązku Organu przedstawienia Skarżącemu propozycji służby, czy też propozycji zatrudnienia co oznacza, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

4.W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, J. Woś (red.), LexisNexis, Warszawa 2009 r., s.103; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 194/13, dostępny w Internecie pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem skargi na bezczynność jest spowodowanie wydania przez organ właściwego aktu lub czynności czyli wywiązania się przez organ z prawnego obowiązku wydania takiego aktu. A zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności/aktu), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.

Z uwagi na to, że z przepisów ustawy p.w.u.KAS nie wynika obowiązek złożenia Skarżącemu propozycji służby lub pracy, nie sposób zatem przyjąć, aby Organ pozostawał w bezczynności. Z tych też względów, Sąd powinien orzec o oddaleniu skargi stosownie do art. 151 p.p.s.a.