Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 maja 2019 r., skierowanym drogą elektroniczną do Okręgowej Rady Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. E. S. wniosła o udostępnienie kopii protokołu Komisji Uchwał i Wniosków z ostatniego Okręgowego Zjazdu Lekarzy OIL w S., ze szczególnym uwzględnieniem wniosku dr M. R. o propozycji przyznania wynagrodzeń dla członków funkcyjnych Okręgowej Rady Lekarskiej.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 29 maja 2019 r. Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w S. poinformował skarżącą, że przedmiotowy protokół nie był sporządzony, ponieważ nie ma takiego wymogu prawnego.
Kolejnym wnioskiem z dnia 31 maja 2019 r., skierowanym do Okręgowej Rady Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail z 1 czerwca 2019 r.) E. S. ponownie wniosła o doręczenie jej protokołu Komisji Skrutacyjnej oraz Komisji Uchwał i Wniosków z Okręgowego Zjazdu Lekarzy OIL w S. z dnia 6 kwietnia 2019 r. Jednocześnie skarżąca, odnosząc się do otrzymanego od organu pisma z dnia 29 maja 2019 r., nie zgodziła się z twierdzeniem co do braku podstaw do sporządzania takiego protokołu, które w jej ocenie stanowi naruszenie § 13 i 14 ust.1 uchwały nr 17/90/1 Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 5 maja 1990 r. Ponadto zarzuciła rażącą niekompetencję osoby pełniącej funkcję Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej OIL w S..
W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 14 czerwca 2019 r., przesłanym skarżącej zarówno pocztą elektroniczną w dniu 14 czerwca 2019 r., jak i listem poleconym doręczonym skarżącej w dniu 17 czerwca 2019 r., Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w S. poinformował skarżącą, że wnioskowane protokoły nie zostały sporządzone, gdyż nie ma takiego wymogu prawnego, przez co realizacja wniosku skarżącej nie jest możliwa.
Jednocześnie odnosząc się do powołanej przez skarżącą uchwały Nr 17/90/1 Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 5 maja 1990 r. w sprawie ramowych regulaminów organizacji i trybu działania: okręgowych zjazdów lekarzy, okręgowych rad lekarskich i okręgowych komisji rewizyjnych, organ wyjaśnił, że uchwała ta została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 1989 r., Nr 30, poz. 158 ze zm.). Przepis ten, tak jak i cała ustawa, utraciły moc z końcem 2009 roku w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 522 ze zm.). W związku z utratą mocy art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich i jednoczesnym brakiem w ustawie z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich upoważnienia ustawowego do uchwalenia przez Naczelną Radę Lekarską ramowych regulaminów organów okręgowej izby lekarskiej należy przyjąć, że Uchwała Nr 17/90/1 Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 5 maja 1990 r. w sprawie ramowych regulaminów organizacji i trybu działania: okręgowych zjazdów lekarzy, okręgowych rad lekarskich i okręgowych komisji rewizyjnych, utraciła moc, a zatem nie może być stosowana.
Pismem z dnia 6 marca 2020 r. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 31 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na nieudzieleniu jej informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Nadto wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku w terminie 14 dni od daty wydania orzeczenia wraz z doręczeniem akt organowi, jak też stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia jej wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej żądane informacje dotyczą sfery faktów, tj. aktów prawnych zatwierdzanych przez najwyższą władzę samorządową, jaką jest Okręgowy Zjazd Lekarzy, odbyty w dniu 6 kwietnia 2019 r. Nadto skoro członek organu samorządowego pełni funkcję publiczną, o czym stanowi - art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zatem już choćby z tego tytułu zajęte przez niego stanowisko stanowi dokument w sprawie publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 b. u.d.i.p.).
W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Lekarska Okręgowej Izby Lekarskiej w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.
Zdaniem organu przedmiotowa skarga jest po pierwsze niedopuszczalna, po drugie zaś bezzasadna. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż w obecnym stanie sprawy nie można mówić o jakiejkolwiek bezczynności organu, jako że informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, czyli protokoły Komisji Skrutacyjnej oraz Komisji Uchwał i Wniosków z Okręgowego Zjazdu Lekarzy OIL w S. nigdy nie zostały sporządzone, zatem nie istnieją i w konsekwencji nie ma obiektywnej możliwości ich udostępnienia, o czym skarżąca została poinformowana w piśmie z dnia 15 października 2019 r.
Za nieuzasadnione organ przyjął stanowisko skarżącej, jakoby żądane informacje miały dotyczyć sfery faktów, podkreślając że dokumenty takie jak protokoły Komisji Skrutacyjnej oraz Komisji Uchwał i Wniosków z Okręgowego Zjazdu Lekarzy OIL w S. z dnia 6 kwietnia 2019 r. nigdy nie zostały sporządzone, a tym bardziej nie mogły być "zatwierdzane" przez Okręgowy Zjazd Lekarzy, o czym sama skarżąca, jako delegat na OZL Okręgowej Izby Lekarskiej w S., winna wiedzieć.
Ponadto organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby wnioskowane protokoły winny zostać sporządzone na mocy przepisów uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 5 maja 1990 r. nr 17/90/1, która utraciła moc z końcem 2009 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 522 ze zm.). Wyjaśnił przy tym, że w uprzednio obowiązującym stanie prawnym ramowe regulaminy organizacji i trybu działania organów okręgowych izb lekarskich uchwalała Naczelna Rada Lekarska, zaś aktualnie w art. 24 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich wskazano, że to okręgowy zjazd lekarzy uchwala regulaminy okręgowej rady lekarskiej i okręgowej komisji rewizyjnej. Powyższe oznacza, że obecnie Naczelna Rada Lekarska nie ma kompetencji do uchwalania ramowych regulaminów okręgowych rad lekarskich i okręgowych komisji lekarskich.
W podsumowaniu organ podniósł, że brak było jakichkolwiek podstaw zarówno faktycznych, jak i prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej. Informacje, które zostały przekazane skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 31 maja 2019 r., stanowiły w ocenie organu, wystarczający sposób załatwienia jej wniosku. Nie sposób zatem uznać, ażeby organ pozostawał kiedykolwiek w bezczynności.
Końcowo organ wskazał, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, którego skarżąca w niniejszej sprawie nie złożyła, co uzasadnia twierdzenie o bezzasadności złożonej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 31 maja 2019 r., w którym to zwróciła się o udostępnienie protokołu Komisji Skrutacyjnej oraz Komisji Uchwał i Wniosków z Okręgowego Zjazdu Lekarzy OIL w S. z dnia 6 kwietnia 2019 r.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego ponaglenia właściwego organu. Ugruntowane od lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być więc poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2830/18, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd twierdzenie organu o bezzasadności skargi z tego powodu nie zasługiwało na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny zasadności skargi wyjaśnić należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie.
Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Określenie zatem na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy.
Zakres podmiotowy ustawy został uregulowany w art. 4 u.d.i.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy samorządów gospodarczych i zawodowych.
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965 ze zm.), dalej: "u.i.l." członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 u.i.l. jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby lekarskie (OIL), Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Organami okręgowej izby lekarskiej są: okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski oraz okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej (art. 21 u.i.l.). W tej sytuacji Okręgowa Rada Lekarska Okręgowej Izby Lekarskiej w S. jest bez wątpienia organem lekarskiego samorządu zawodowego zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w zakresie, w jakim tego rodzaju informacją dysponuje.
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (które to nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie). Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1).
Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
W sprawie bezsporne jest, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ w odpowiedzi na wniosek z dnia 31 maja 2019 r. poinformował skarżącą pismem z dnia 14 czerwca 2019 r., że wnioskowane przez nią protokoły Komisji Uchwał i Wniosków oraz Komisji Skrutacyjnej z Okręgowego Zjazdu Lekarzy OIL w S. z dnia 6 kwietnia 2019 r. nie zostały sporządzone, gdyż nie ma takiego wymogu prawnego. Jak wynika z akt sprawy pismo stanowiące odpowiedź na wniosek, zostało do skarżącej przesłane zarówno drogą elektroniczną w dniu 14 czerwca 2019 r., jak też doręczone pocztą na podany przez nią adres zamieszkania w dniu 17 czerwca 2019 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. lub, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 oraz z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, brak jest podstaw do skutecznego postawienia Okręgowej Radzie Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. zarzutu bezczynności, w sytuacji gdy zobowiązany podmiot, w ustawowym terminie powiadomił skarżącą o sposobie załatwienia jej wniosku z dnia 31 maja 2019 r., informując jednocześnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji.
Skoro podmiot zobowiązany w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej poinformował wnioskodawczynię, że wnioskowane protokoły nie zostały sporządzone, to oznacza, że nie posiada żądanych informacji, zatem nie można mówić o bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie na ocenę bezczynności organu nie ma wpływu okoliczność, że udzielona skarżącej odpowiedź na wniosek nie jest dla niej satysfakcjonująca istotne jest, że organ nie dysponuje tymi protokołami, o czym skarżąca została poinformowana.
W ocenie Sądu, przedstawione okoliczności przesądzają o tym, że prawidłowo organ załatwił wniosek z dnia 31 maja 2019 r., powiadamiając pisemnie wnioskodawczynię, że nie posiada informacji, której udostępnienia się domaga.
Z tych względów uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.