Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] w O. złożyło do tutejszego sądu w piśmie z dnia 20 grudnia 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o:
- 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 lipca 2022 r. w terminie 14 dni,
- 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) przyznanie od organu na rzecz stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 500 zł,
- 4) zasądzenie od organu na rzecz stowarzyszenia kwoty 106,80 zł tytułem kosztów procesu, na które składa się opłata od skargi w wysokości 100 zł oraz wydatki w wysokości 6,80 zł poniesione w związku z przesłaniem skargi listem poleconym.
W uzasadnieniu stowarzyszenie wskazało, że 10 lipca 2022 r. zwróciło się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obowiązującego w tej jednostce penitencjarnej porządku wewnętrznego i wniosło o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej. Przedmiotowy wniosek został przesłany na oficjalny adres e-mail kierowanej przez Dyrektora jednostki, wskazany na jej stronie internetowej. Stowarzyszenie podało dalej, że do dnia wniesienia skargi organ w żaden sposób nie ustosunkował się do ww. wniosku, w szczególności nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Pismem z dnia 29 lipca 2022 r. stowarzyszenie poinformowało organ o upływie ustawowego terminu na udzielenie żądanej informacji publicznej oraz zawnioskowało o niezwłoczne udostępnienie informacji publicznej. Ponaglenie to pozostało bez odpowiedzi.
W ocenie stowarzyszenia, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ustawowy termin został w znaczny sposób przekroczony, a organ nie podjął żadnej próby zareagowania na złożony wniosek ani na złożone ponaglenie.
W jego ocenie, wnioskowana suma pieniężna 500 zł jest adekwatna do skali naruszeń poczynionych przez organ.
Stowarzyszenie dołączyło do skargi kopię wniosku z 10 lipca 2022 r. i ponaglenia z 29 lipca 2022 r.
Organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że po wpłynięciu ww. skargi na bezczynność podjęto działania mające wyjaśnić zaistniałą sytuację. Ustalono, że adres e-mail [...].gov.pl, na który została wysłana korespondencja jest tylko aliasem – alternatywnym adresem poczty elektronicznej, łatwym do zapamiętania oraz kojarzącym się z Zakładem Karnym [...]. Wszystkie wiadomości przychodzące pod ten adres są przekierowane na adresy imienne osób obsługujących w danym czasie sekretariat. Organ stwierdził, że wniosek stowarzyszenia z dnia 10 lipca 2022 r. oraz pismo z dnia 29 lipca 2022 r. nie wpłynęły na skrzynkę e-mail zakładu karnego. Wyjaśnił dalej, że poczta elektroniczna jest systemem nie dającym gwarancji, że korespondencja dotrze do adresata; z uwagi na szeroko rozwijający się spam (rozsyłanie dużej ilości informacji o jednakowej treści do nieznanych sobie osób) wdraża się różnego rodzaju filtry antyspamowe, które niejednokrotnie "nie przepuszczają" wiadomości oczekiwanych.
Organ podniósł nadto, że służba informatyki Zakładu Karnego [...] nie ma możliwości administrowania skrzynkami mailowymi jednostki, nie jest w stanie samodzielnie stwierdzić, czy dana korespondencja dotarła na serwery Służby Więziennej oraz czy została przekazana na docelowe adresy mailowe.
Wyjaśnił, że wobec braku skutecznego doręczenia ww. dokumentów, nie mógł udzielić żądanej informacji publicznej przed otrzymaniem skargi na bezczynność.
Organ zwrócił uwagę, że stowarzyszenie nie zadbało o to, aby wniosek i pismo ponaglające doręczone zostały skutecznie, gdyż doręczenie adresatowi ww. pism nie zostało w żaden sposób potwierdzone.
Wskazał dalej organ, że po otrzymaniu w dniu 23 grudnia 2022 r. skargi stowarzyszenia, udzielił w piśmie z dnia 4 stycznia 2022 r. nr [...] informacji publicznej w zakresie obowiązującego w Zakładzie Karnym [...], w okresie od dnia 10 lipca 2022 r. do dnia udzielenia informacji, porządku wewnętrznego doręczając kopie zarządzeń w sprawie porządku wewnętrznego, zarządzeń zmieniających oraz załączników, które przesłano w formie elektronicznej na adres e-mail oraz w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego.
Do odpowiedzi na skargę organ dołączył kopię skierowanej do stowarzyszenia (na adres pocztowy oraz na dwa adresy e-mailowe) korespondencji, tj. kopie ww. pisma z dnia 4 stycznia 2023 r. nr [...] oraz 11 załączników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a." Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z kolei zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W analizowanej sprawie stowarzyszenie domagało się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek.
Niesporne jest, że adresat wniosku – Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2470 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.w.", Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną (art. 1 u.s.w.).
Na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2512 ze zm.) minister kierujący działem administracji rządowej jest właściwy w sprawach z zakresu administracji rządowej określonych w ustawie (...). W art. 5 tej ustawy ustawodawca wprowadził klasyfikację działów administracji rządowej, w tym ustanowił dział sprawiedliwości (pkt 20). Na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy dział sprawiedliwość obejmuje sprawy wykonywania kar oraz środków wychowawczych i środka poprawczego orzeczonego przez sądy oraz sprawy pomocy postpenitencjarnej; a na mocy art. 24 ust. 4 Ministrowi Sprawiedliwości podlega Centralny Zarząd Służby Więziennej oraz Szef Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej.
Stosownie do art. 2 ust. 1 u.s.w. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r. poz. 53, z późn. zm.) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.s.w. do podstawowych zadań Służby Więziennej należy prowadzenie oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności, przede wszystkim przez organizowanie pracy sprzyjającej zdobywaniu kwalifikacji zawodowych, nauczania, zajęć kulturalno-oświatowych, zajęć z zakresu kultury fizycznej i sportu oraz specjalistycznych oddziaływań terapeutycznych. Na podstawie art. 7 pkt 3 u.s.w. dyrektor zakładu karnego jest organem Służby Więziennej.
Nie jest w sprawie kwestionowane, że informacje o udostępnienie których wnioskowało skarżące stowarzyszenie stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.
Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ powinien był rozpoznać przedmiotowy wniosek stowarzyszenia w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W kontekście powyższego, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego stowarzyszenia z dnia 10 lipca 2022 r., o czym sąd orzekł w pkt. I wyroku.
Terminy udostępnienia informacji publicznej zostały bowiem przez organ bezspornie przekroczone, jednak sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone i wynikało z tego, że wniosek mógł trafić do SPAMu, w związku z czym nie został odczytany. Sąd uwzględnił okoliczność, że w przypadku wysyłania wniosku drogą elektroniczną, może zajść opisana przez organ sytuacja, gdyż jest powszechnie wiadome, iż skrzynki poczty elektronicznej instytucji publicznych często obciążone są dużym wpływem nie tylko oficjalnej korespondencji, ale i też tzw. spamu (tj. korespondencji zawierającej reklamy i innego rodzaju nieoficjalne i niepożądane treści), zatytułowanego m.in. także jako, "wniosek", "prośba", "ogłoszenie", itp., którego ilość utrudnia odbiór, wyszukanie, oficjalnej korespondencji. Jest także powszechną praktyką usuwanie ze skrzynki tego typu wiadomości. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, do nieudostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej doszło wyłącznie z tego powodu, że organ nie stwierdził wpływu wniosku ani ponaglenia na adres mailowy zakładu karnego.
Niezwłocznie po otrzymaniu przez organ skargi - w dniu 23 grudnia 2022 r. - odpowiedź na wniosek została skarżącemu przekazana w dniu 4 stycznia 2023 r. (wysłana na podany we wniosku adres e-mail). Nie można zatem zarzucić organowi celowego uchylania się od udzielenia informacji publicznej.
Z powyższych względów w ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono również w pkt. I wyroku.
Zaznaczyć należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Powyższe oznacza także, że jakkolwiek na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, ale już w dniu wyrokowania przez sąd, tj. w dniu 15 marca 2023 r., bezczynny nie był, bowiem udostępnił żądaną informację. Przypomnieć należy, że istotą skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył zatem postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego, czemu dał wyraz w pkt. II sentencji wyroku.
Powyższe doprowadziło sąd do przekonania, że uzasadnionym jest również oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji (w postaci grzywny lub sumy pieniężnej lub obu naraz) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania podmiotu zobowiązanego nie uzasadniał zastosowania tak daleko idących represji a okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. W konsekwencji, nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należało za nieuzasadnione, o czym sąd orzekł w pkt. III wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które składa się uiszczony przez skarżące stowarzyszenie wpis od skargi w wysokości 100 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt IV wyroku.