Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r., skierowanym do Okręgowej Rady Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w S., E. S. wniosła o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej Okręgowej Izby Lekarskiej w S., poprzez doręczenie jej protokołu z Okręgowego Zjazdu Lekarzy Okręgowej Izby Lekarskiej w S. z dnia [...] marca 2018 r. wraz ze wszystkimi załącznikami. Jednocześnie zwróciła się o przesłanie wymienionej informacji drogą elektroniczną, na podany przez nią adres e-mail.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 3 października 2019 r. (pkt 3 pisma), Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w S. poinformował skarżącą, że żądany przez nią dokument zostanie jej udostępniony w sposób przez nią wskazany, a więc skanem za pośrednictwem poczty elektronicznej, na jej adres e-mail.
Wnioskiem z dnia 8 października 2019 r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Okręgowej Izby Lekarskiej, E. S. wniosła o uzupełnienie przesłanej jej przez organ dokumentacji o protokół Komisji Skrutacyjnej oraz Komisji Uchwał i Wniosków, które w jej ocenie stanowią integralną część protokołu z Okręgowego Zjazdu Lekarzy.
W odpowiedzi organ pismem z dnia 15 października 2019 r. poinformował skarżącą, że wbrew jej twierdzeniom, wnioskowane przez nią protokoły nie stanowią integralnej części protokołu z Okręgowego Zjazdu Lekarzy Okręgowej Izby Lekarskiej w S. z dnia [...] marca 2018 r., a tym samym nie stanowią załączników do tego protokołu.
Pismem z dnia 6 marca 2020 r., E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w S., w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 8 października 2019 r., o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku w terminie 14 dni od daty wydania orzeczenia wraz z doręczeniem akt organowi, jak też stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia jej wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej, żądane informacje dotyczą sfery faktów, tj. aktów prawnych zatwierdzanych przez najwyższą władzę samorządową, jaką jest Okręgowy Zjazd Lekarzy, odbyty w dniu [...] marca 2018 r. jako zjazd sprawozdawczo-wyborczy.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że skoro członek organu samorządowego pełni funkcję publiczną, o czym stanowi - art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zatem już choćby z tego tytułu zajęte przez niego stanowisko stanowi dokument w sprawie publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 b. u.d.i.p.).
W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Lekarska Okręgowej Izby Lekarskiej w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.
Zdaniem organu przedmiotowa skarga jest po pierwsze niedopuszczalna, po drugie zaś bezzasadna. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż w obecnym stanie sprawy nie można mówić o jakiejkolwiek bezczynności organu, jako że informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, nie istnieją (fizycznie nie funkcjonują w obrocie), bowiem nigdy nie zostały sporządzone.
Niezależnie od polemiki z twierdzeniami skarżącej odnośnie tego, co jest, a co nie jest, załącznikiem do protokołu z Okręgowego Zjazdu Lekarzy Okręgowej Izby Lekarskiej, organ podkreślił, że nie dysponuje tego rodzaju protokołami, jako że protokoły te nie są sporządzane, gdyż nie ma takiego wymogu prawnego. W tej sytuacji również i realizacja wniosku skarżącej z dnia 8 października 2019 r. nie była obiektywnie możliwa.
Za nieuzasadnione organ przyjął stanowisko skarżącej, jakoby żądane informacje miały dotyczyć sfery faktów podkreślając, że dokumenty takie jak protokoły Komisji Skrutacyjnej oraz Komisji Uchwał i Wniosków z Okręgowego Zjazdu Lekarzy OIL w S. z dnia [...] marca 2018 r. nigdy nie zostały sporządzone, a tym bardziej nie mogły być "zatwierdzane" przez Okręgowy Zjazd Lekarzy, o czym sama skarżąca, jako delegat na OZL Okręgowej Izby Lekarskiej w S., winna wiedzieć.
W podsumowaniu organ podniósł, że brak było jakichkolwiek podstaw zarówno faktycznych, jak i prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej. Informacje, które zostały przekazane skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 8 października 2019 r., stanowiły w ocenie organu, wystarczający sposób załatwienia jej wniosku. Nie sposób zatem uznać, ażeby organ pozostawał kiedykolwiek w bezczynności.
Końcowo organ wskazał, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, którego skarżąca w niniejszej sprawie nie złożyła, co uzasadnia twierdzenie o bezzasadności złożonej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 8 października 2019 r., w którym to zwróciła się o udostępnienie protokołu Komisji Skrutacyjnej, Komisji Uchwał i Wniosków, stanowiącego, w jej ocenie, integralną część protokołu z Okręgowego Zjazdu Lekarzy (Okręgowej Izby Lekarskiej w S. z dnia [...] marca 2018 r.).
Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego ponaglenia właściwego organu. Ugruntowane od lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być więc poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2830/18, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd twierdzenie organu o bezzasadności skargi nie zasługiwało na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny zasadności skargi wyjaśnić należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie.
Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. A zatem określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy.
Zakres podmiotowy ustawy został uregulowany w art. 4 u.d.i.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy samorządów gospodarczych i zawodowych.
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965 ze zm.), dalej: "u.i.l." członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 u.i.l. jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby lekarskie (OIL), Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Organami okręgowej izby lekarskiej są: okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski oraz okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej (art. 21 u.i.l.). W tej sytuacji Okręgowa Rada Lekarska Okręgowej Izby Lekarskiej w S. jest bez wątpienia organem lekarskiego samorządu zawodowego zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w zakresie, w jakim tego rodzaju informacją dysponuje.
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (które to nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie). Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1).
Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
W sprawie bezsporne jest, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ nie udostępnił skarżącej żądanych przez nią informacji, ani nie wydał decyzji wskazanej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 15 października 2019 r. poinformował, że wbrew twierdzeniom skarżącej, wnioskowane przez nią protokoły nie stanowią integralnej części protokołu z Okręgowego Zjazdu Lekarzy Okręgowej Izby Lekarskiej w S. z dnia [...] marca 2018 r., a tym samym nie stanowią załączników do tego protokołu.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nie dysponuje tego rodzaju protokołami, ponieważ one fizycznie nie istnieją (nie funkcjonują w obrocie), co oznacza, że nie miał możliwości ich udostępnienia, niemniej nie zwalniało to zobowiązanego podmiotu z obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej. Jeżeli bowiem podmiot, do którego skierowano wniosek, twierdzi że nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, to aby ustrzec się przed zarzutem bezczynności, powinien jednoznacznie poinformować o tej okoliczności wnioskodawcę w formie zwykłego pisma. Strona nie może bowiem domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części, nie posiada. Tym samym oświadczenie w tym zakresie musi być jednoznaczne w swojej treści.
W okolicznościach sprawy, skoro organ nie odniósł się prawidłowo do wniosku skarżącej z dnia 8 października 2019 r. poprzez jednoznaczne wskazanie, czy dysponuje żądaną informacją przyjąć należy, że pozostaje w bezczynności, gdyż wbrew wymogom u.d.i.p. nie załatwił sprawy zainicjowanej złożonym do niego wnioskiem.
Przechodząc do oceny charakteru bezczynności, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Przy czym nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, lecz musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony.
Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącej i w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. udzielił na niego odpowiedzi, aczkolwiek pozostając w błędnym przekonaniu, iż wystosowana do skarżącej informacja pisemna jest wystarczająca. Działanie to nie świadczy zatem o złej woli organu, gdyż nie było zamierzone i ukierunkowane na naruszenie praw procesowych strony.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 8 października 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.