Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 5/18

Uzasadnienie

M. P. złożył do Wodociągów A. Spółki z o.o. z siedzibą w P. 16 wniosków (złożonych osobną korespondencją) z dnia 28 listopada 2017 r. dotyczących udzielenia informacji publicznej w zakresie:

1. - przesłania kopii korespondencji wysłanej w latach 2015, 2016 i 2017 przez Wodociągi A. Spółkę z o.o. do osób przyłączonych do sieci kanalizacyjnej w drodze [...] w P. obręb K. gmina K.;
2. - liczby zgłoszonych w latach 2015, 2016 i 2017 do Wodociągów A. Spółki z o.o. nielegalnych przyłączeń do sieci kanalizacyjnej oraz ich lokalizację;
3. - majątku Spółki (kapitał, majątek trwały, majątek obrotowy);
4. - przesłania kserokopii umowy zawartej pomiędzy spółką Wodociągi A. Sp. z o.o., a obecnym Prezesem Zarządu;
5. - udzielenia odpowiedzi, czy Wodociągi A. Spółka z o.o. posiadająca sieć kanalizacyjną w P. gmina K. realizuje obowiązki Gminy K. w zakresie obsługiwania sieci kanalizacyjnej w tej miejscowości;
6. - w jakich Gminach poza Gminą A. Wodociągi A. Spółka z o.o. posiada sieć kanalizacyjną oraz w jakich miejscowościach w tych Gminach;
7. - kadry zarządzającej Spółki Wodociągi A.
8. - do kiedy prezesem spółki Wodociągi A. Sp. z o.o. był B. R., a od kiedy prezesem Spółki Wodociągi A. sp. z o.o. jest S. B.;
9. - ilości odcinków sieci kanalizacyjnej gdy brakowało warunków technicznych wybudowanych przez prywatnych inwestorów w latach od 2010 do 2017 oraz przesłania kserokopii odbiorów technicznych tych sieci;
10. - ilości rozpatrzonych negatywnie wniosków o przyłączenie do sieci w latach 2015, 2016 i 2017 oraz przesłania kserokopii odpowiedzi na te wnioski;
11. - dokładnego opisania procedury odbioru wykonanego przyłącza kanalizacyjnego dla działki [...] i działki [...] w P., obręb K., gmina K.;
12. - dokładnego opisania procedury odbioru wykonanego przyłącza kanalizacyjnego dla działki [...] w P., obręb K., gmina K.;
13. - dokładnego opisania procedury odbioru wykonanego przyłącza kanalizacyjnego;
14. - przesłania dokumentacji zdjęciowej z odbioru technicznego przyłącza kanalizacyjnego do działki [...] w P., obręb K. gmina K.;
15. - czy Spółka Wodociągi A. w latach 2015, 2016 i 2017 przyłączyła do sieci kanalizacyjnej jakieś osoby, które nie otrzymały wcześniej pisemnych warunków przyłączenia do sieci niezgodnie z paragrafem 19 punkt 1 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jeśli tak wówczas należy podać ilość takich odbiorców oraz numery przyłączonych działek;
16. - czy Spółka Wodociągi A. w latach 2015, 2016 i 2017 przyłączyła do sieci kanalizacyjnej jakieś osoby, bez odbioru technicznego przyłącza niezgodnie z paragrafem 20 pkt 3 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jeśli tak wówczas należy podać ilość takich odbiorców oraz numery przyłączonych działek.

Wodociągi A. Spółka z o.o. z siedzibą w P. pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. poinformowała wnioskodawcę, że w jej ocenie zakres przedmiotowej sprawy jest skomplikowany i powołując się na przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wydłużyła termin udzielenia informacji publicznej do dnia 30 stycznia 2018 r.

M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na bezczynność Wodociągów A. Spółki z o.o. z siedzibą w P.. Jednocześnie zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 §1 i art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz wniósł o:

1. - zobowiązanie Spółki do wydania odpowiedniego aktu, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
2. - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
3. - zobowiązanie Spółki do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.
4. - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej, Spółka powinna udzielić odpowiedzi na wnioski z dnia 29 listopada 2017 r. (data wpływu do organu) w terminie do 14 dni, czyli do 13 grudnia 2017r., lecz mimo prostych pytań organ nie udzielił odpowiedzi w tym terminie. Spółka jedynie pismem z dnia 13 grudnia 2017 r., które skarżący otrzymał dnia 18 grudnia 2017 r., poinformowała o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek.

W odpowiedzi na skargę, Wodociągi A. Spółka z o.o. z siedzibą w P. poinformowała o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na złożone dnia 28 listopada 2017 r. wnioski do dnia 30 stycznia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W myśl art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Wodociągów A. Spółki z o.o. z siedzibą w P. w sprawie załatwienia wniosków M. P. o udzielenie informacji publicznej.

Wyjaśnienia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione, np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy).

Dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego skierowany został wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na skuteczne postawienie wskazanemu podmiotowi zarzutu bezczynności.

Zakres podmiotowy ustawy został uregulowany w art. 4 ust. 1, w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności:

1. 1) organy władzy publicznej;
2. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powołanego przepisu, zdaniem Sądu, Wodociągi A. Spółka z o.o. z siedzibą w P., jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych, jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Badając z kolei, czy w przedmiotowej sprawie został zrealizowany zakres przedmiotowy należy wskazać, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust.1), w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy, który zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. W szczególności informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), organach i osobach sprawujących w nich funkcje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy informację publiczną stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, zgodnie z którym za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcję publiczną, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie powierzonych kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08 dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, żądane we wniosku strony skarżącej informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą m.in. osób sprawujących funkcję publiczną w organach Spółki (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz treści dokumentów, w tym o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), obejmujące m.in. lokalizację, funkcjonowanie oraz ustalony sposób przyłączenia odbiorców do sieci kanalizacyjnej.

Mając na uwadze, że żądane we wnioskach informacje stanowią informację publiczną, a Wodociągi A. Spółka z o.o. z siedzibą w P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, należało skontrolować czy działania podjęte w sprawie przez podmiot zobowiązany odpowiadały przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy.

Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne. Należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ. LEX nr 1260046).

W rozpoznawanej sprawie M. P. złożył osobną korespondencją 16 wniosków o udzielenie informacji publicznej, które wpłynęły do organu dnia 29 listopada 2017 r., co wynika z prezentaty organu, a następnie zostały wpisane do liczby dziennika (pod numerem od 6869 do 6884). Bezsporne jest, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, tj. w terminie do dnia 13 grudnia 2017 r. organ nie podjął czynności materialno- technicznej polegającej na udostępnieniu skarżącemu żądanych informacji w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji.

Zobowiązana Spółka pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. poinformowała wnioskodawcę, że informacja zostanie udzielona do dnia 30 stycznia 2018 r., a jako przyczynę wydłużenia terminu udzielenia informacji wskazała na skomplikowany zakres przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze, że wnioskodawca wniósł m.in. o podanie w jakich gminach, poza Gminą R., Spółka posiada sieć kanalizacyjną, oraz jaka jest kadra zarządzająca Spółki, a także od kiedy prezesem Spółki jest S. B., a zatem o informację, której udzielenie nie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, podnieść należy, że już z tego powodu trudno przyjąć za właściwe maksymalne wydłużenie terminu do udostępnienia informacji.

W ocenie Sądu, wydłużenia terminu na rozpoznanie wniosku M. P. do dwóch miesięcy nie uzasadnia również sposób złożenia wniosku osobną korespondencją w ilości 16 sztuk, w sytuacji gdy informacja odnosi się do danych, do których dostęp nie powinien być utrudniony. W tym miejscu zgodzić się należy z argumentacją M. P., że złożone przez niego wnioski zostały jasno sformułowane i zawierały proste pytania.

Podkreślenia wymaga, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie Spółka nie wezwała jednak wnioskodawcy do powyższego wykazania, a zatem uznała, że wnioskowana informacja jest tzw. informacją prostą, co dodatkowo podważa słuszność wydłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi.

Zdaniem Sądu, skoro Wodociągi A. Spółka z o.o. z siedzibą w P. nie udzieliła wnioskowanej informacji oraz niezasadnie przedłużyła termin rozpoznania wniosku, zatem dopuściła się bezczynności.

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. akt II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 – publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, należy bowiem uwzględnić, że Spółka - chociaż z lakonicznym uzasadnieniem, w ustawowym terminie, powiadomieniem z dnia 13 grudnia 2017 r., poinformowała skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Omawiana okoliczność uzasadnia również oddalenie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii przewlekłości postępowania, wyjaśnić należy, że o tego rodzaju stanie można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. Mając na uwadze, że Spółka w terminie powiadomiła wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu, zatem w powołanych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania.

W związku ze zgłoszonym w skardze wnioskiem o zobowiązanie Spółki do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, Sąd wyjaśnia, że brak jest podstaw prawnych do zobowiązania ww. podmiotu do wdrożenia odpowiedzialności służbowej wobec pracowników, którzy naruszyli swoje obowiązki, zwłaszcza w ramach postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej.

Uznając za zasadny zarzut bezczynności Sąd zobowiązał Wodociągi R. Spółkę z o.o. z siedzibą w P. do rozpatrzenia wniosków M. P. z dnia 28 listopada 2017 roku w trybie art. 149 § 1 pkt 1. Ponadto Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., w pozostałym zakresie skargę oddalił na mocy art. 151 ww. ustawy. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.