Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 maja 2019 r. M.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Koła Łowieckiego G.M. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 5, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 – dalej jako "u.d.i.p.") poprzez ich błędne niezastosowanie, pomimo iż wnioskowane informacje są informacjami publicznymi i nie podlegają ochronie przed ich ujawnieniem na podstawie art. 5 u.d.i.p. i wniósł o:
- - zobowiązanie Koła Łowieckiego G.M. do udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 lutego 2019 r., tj. udostępnienia kserokopii uchwał zarządu Koła Łowieckiego G.M. wraz z uzasadnieniami w sprawie przyjęcia na członka Koła Łowieckiego G.M. za okres od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 18 lutego 2019 r. oraz uchwał Zarządu Koła Łowieckiego G.M. wraz z uzasadnieniami w sprawie odmowy przyjęcia na członka Koła Łowieckiego G.M. za okres od dnia 1 kwietnia 2010 do dnia 18 lutego 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych stronie przeciwnej,
- - zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W treści skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 19 lutego 2019 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii uchwał zarządu Koła Łowieckiego G.M. wraz z uzasadnieniami w sprawie przyjęcia na członka Koła Łowieckiego G.M. na okres od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 18 lutego 2019 r. oraz uchwał Zarządu Koła Łowieckiego G.M. wraz z uzasadnieniami, w sprawie odmowy przyjęcia na członka Koła Łowieckiego G.M. za okres od dnia 1 kwietnia 2010 do dnia 18 lutego 2019 r. W odpowiedzi na wniosek z dnia 14 marca 2019 r., Prezes Koła Łowieckiego w S. wskazał, iż żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W uzasadnieniu powyższego twierdzenia, powołując się na wcześniejszą odpowiedź z dnia 6 listopada 2018 r. oraz postanowienie NSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 123/17, stwierdzono, że członkostwo w kole łowieckim nie ma charakteru publicznoprawnego, a zatem informacje dotyczące osób przyjętych oraz osób, którym odmówiono przyjęcia, a także uchwały podjęte w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej. Nadto wskazano na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
W związku z powyższym, pismem z dnia 26 marca 2019 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie żądanych dokumentów. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, obowiązkiem Koła Łowieckiego G.M. było ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. i rozstrzygnięcie jej, poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Podmiot ten był zobowiązany do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek do dnia 1 maja 2019 r., której to jednakże nie wydał.
Argumentując zasadność zgłoszonego żądania skarżący zaznaczył, że Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie, są podmiotami wykonującymi zadania publiczne, tak więc informacje dotyczące osób przyjętych do koła łowieckiego oraz osób, którym odmówiono przyjęcia, a także uchwały podjęte w tym zakresie, stanowią informację publiczną, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 89/13. Natomiast powoływane przez Koło Łowieckie G.M. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 123/17 nie znajdzie zastosowania w sprawie. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zaś członkowie koła łowieckiego są bez wątpienia osobami, o których mowa we wskazanej regulacji prawnej, jak i osobami pełniącymi w ramach Związku funkcje publiczne i w tym zakresie nie korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też uchwały zarządu Koła Łowieckiego G.M. wraz z uzasadnieniami, w sprawie przyjęcia lub odmowy przyjęcia członka koła łowieckiego są informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu.
W odpowiedzi na skargę, Koło Łowieckie G.M. w S., wniosło o jej oddalenie podnosząc, że wprawdzie koła łowieckie w zakresie zadań nałożonych na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel będą miały charakter publiczny, ale przyjęcie i odmowy przyjęcia poszczególnych osób do koła łowieckiego nie stanowi działania o charakterze publicznoprawnym, w szczególności nie jest bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych określonych w art. 34 Prawa łowieckiego. Polski Związek Łowiecki, jak i poszczególne koła łowieckie, tworzące podstawowe ogniwa organizacyjnego tego Związku, należą do osób prawnych typu zrzeszeniowego, tzn. grupującego określone grono osób fizycznych dla podejmowania aktywności przewidzianej w statucie. Ma to istotne znaczenie dla określenia charakteru prawnego więzi prawnej łączącej członka z Polskim Związkiem Łowieckim i kołem łowieckim. Niewątpliwe chodzi tu o stosunek zrzeszeniowy (korporacyjny), o cechach stosunku cywilnoprawnego, członkostwo w Polskim Związku Łowieckim i w kole łowieckim jest bowiem dobrowolne i wymaga oświadczenia obu stron (por. wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt I C 2028/10).
Stąd przyjęcie bądź odmowa przyjęcia danej osoby do koła łowieckiego nie wpływa bezpośrednio na wykonywanie zadań publicznych. Czym innym są kwestie realizowania działań koła w celu wykonania zadań publicznych, a czym innym działania dotyczące kwestii wewnętrznych koła łowieckiego. Niesłuszny jest więc pogląd skarżącego, że skoro udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, to uchwały w sprawie odmowy przyjęcia do koła łowieckiego jak i uchwały o przyjęciu do koła łowieckiego wraz z ich uzasadnieniami podlegają ujawnieniu w trybie informacji publicznej. W przypadku osób, które nie zostały przyjęte do koła łowieckiego, nie dochodzi do nawiązania stosunku z kołem łowieckim, zatem żądanie udostępnienia informacji w zakresie tych osób nie ma żadnego uzasadnienia. Poza tym nawet przyjmując, że każdy członek koła łowieckiego jest organem, czy osobą sprawującą funkcje, to przedmiotowe żądanie jest bezpodstawne, gdyż trudno uznać decyzje co do dobrowolnego zrzeszania się osób za kwestie publiczne stanowiące informację publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna.
W niniejszej sprawie, skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Koła Łowieckiego G.M. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii uchwał zarządu wraz z uzasadnieniami w sprawie przyjęcia oraz odmowy przyjęcia na członka Koła Łowieckiego G.M. za okres od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 18 lutego 2019 r.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p.
Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:
- 1) udzielić informacji publicznej,
- 2) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej,
- 3) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że Koło Łowieckie G.M.
w Stargardzie jako ogniwo organizacyjne Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne (pkt 1), ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Niewątpliwie Polski Związek Łowiecki, jak i koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z obowiązkiem ochrony środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), którego to elementem jest łowiectwo. Z przepisów ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1295 ze zm.) wynika, że do zadań tych należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej, 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących,
- 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa,
- 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych, 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich,
- 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego, 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego, 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej, 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi, 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną, 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych, 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Natomiast koła łowieckie są podstawowymi podmiotami ma których spoczywa obowiązek realizacji powyższych zadań łowiectwa, które to mają charakter publiczny.
Przechodząc natomiast do oceny spornej kwestii, a więc tego, czy przedmiotem żądania skarżącego była informacja publiczna, to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4). Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów.
Innymi słowy rzecz ujmując pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo na tle konkretnej sprawy.
Zauważyć jednakże należy, że ustawowe pojęcie sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), które to wyznacza ustawowy zakres prawa do informacji publicznej, nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Sprawą publiczną będzie wyłącznie taki przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji u.d.i.p., która ukierunkowana jest na wypełnienie określonych zadań publicznych, co nie jest tożsame z przejawem wszelkiej aktywności, w tym związanej z wewnętrzną organizacją funkcjonowania.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że aczkolwiek koło łowieckie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., to jednakże powyższe nie przesądza jeszcze o tym, że każda informacja będąca w jego dyspozycji, będzie informacją publiczną. Posługiwanie się bowiem wyłącznie kryterium podmiotowym jest niczym nie uprawione, gdyż u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, a nie przyznaje uprawnienia do otrzymania wszelkiej kategorii informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Wobec tego sam fakt, że dany podmiot realizuje określone zadania publiczne nie przesądza automatycznie, że wytworzona przez niego informacja ma walor publiczny.
Zdaniem sądu, na tle badanej sprawy zgodzić należy się ze stanowiskiem podmiotu zobowiązanego, że uchwały w sprawie przyjęcia oraz odmowy przyjęcia do koła łowieckiego nie stanowią sprawy publicznej, a zatem nie są informacją podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (art. 32 ustawy Prawo łowieckie), a zatem jego status jest inny aniżeli organu administracji, co uzasadniania tezę, że nie można Związkowi jak i kołu łowieckiemu stawić takich samych wymogów co organowi władzy publicznej. Z tych też powodów w orzecznictwie podnosi się, że nie każda informacja będąca w dyspozycji koła łowieckiego, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałe zaś za niebędące informacją publiczną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 80/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 67/16, wyroki dostępne w Internecie).
W tym miejscu zaakcentować trzeba, że wprawdzie koło łowieckie wykonuje zadania publiczne, to jednakże wnioskowane informacje nie sposób uznać za mające status publicznoprawny, gdyż nie odnoszą się ani do zadań ustawowych określonych w art. 34 ustawy Prawo łowieckie, ani do gospodarowania mieniem. Dotyczą one bowiem decyzji w sprawie członkostwa w kole, a więc spraw wewnętrznych tego podmiotu. Tymczasem jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę należy odróżnić organizację działań koła w celu wykonywania zadań publicznych, od działań dotyczących spraw wewnętrznych koła. Co istotne samo członkostwo w kole jest dobrowolne i ma charakter cywilnoprawny, zaś to koło łowieckie w zakresie własnych kompetencji decyduje o członkostwie poszczególnych kandydatów. Aktywność organu w tej mierze nie świadczy więc o wykonywaniu zadania publicznego, gdyż nie występuje w ramach działalności ustawowej wskazanej w art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Stąd też uchwały o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na członka koła należy traktować jako dokumenty, które nie mogą być nośnikiem informacji publicznej.
Z tych też względów uprawnione jest twierdzenie, że informacje, o których udostępnienie skarżący wnosił w piśmie z dnia 19 lutego 2019 r. (5 marca 2019 r. wpływ do Koła) nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie mieszczą się także w zakresie art. 6 u.d.i.p., w tym art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p, gdyż nie jest to informacja publiczna o Kole, jego organach czy kompetencjach. Poza tym nie odnoszą się bezpośrednio do funkcjonowania tego podmiotu w sferze publicznej jak i nie stanowią danych publicznych.
Skoro zatem Koło Łowieckie w piśmie z dnia 14 marca 2019 r. dokonało prawidłowej kwalifikacji żądania skarżącego, to brak jest podstaw do przyjęcia, aby w sprawie doszło do zarzucanej skargą bezczynności i naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa.
Dodać tylko trzeba, że przedmiotowe pismo z dnia 14 marca 2019 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowiło decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługiwało od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że przewidziane w art. 16 u.d.i.p. wydanie decyzji, możliwe jest tylko wówczas, gdyż spełniony jest zarówno zakres podmiotowy tej ustawy (tj. adresatem wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej) oraz zakres przedmiotowy (tj. żądanie dotyczy informacji publicznej). Natomiast, jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to jego adresat zobowiązany jest do poinformowania w drodze zwykłego pisma o tym fakcie wnioskodawcy, co w niniejszej sprawie uczyniono w przypisanym 14-dniowym terminie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dostrzegając podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.