Uzasadnienie
W dniu 1 kwietnia 2016 r. Spółka A., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Prezydenta Miasta z prośbą o przesłanie na adres spółki wniosków materiałowych przedłożonych zamawiającemu przez firmę A., opisujących wszelką stolarkę okienną PCV, w szczególności deklarację zgodności, aprobaty techniczne, atesty oraz inne dokumenty potwierdzające założenia projektowe, którą wykonawca wbudowuje w inwestycję polegającą na dokończeniu rozbudowy Szkoły Podstawowej.
Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. pracownik Urzędu Miejskiego poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność podjęcia szeregu czynności w celu rozpatrzenia wniosku nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wyjaśniono, że informacja publiczna zostanie udostępniona do dnia 15 maja 2016 r.
Spółka A. pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na "bezczynność organu - Prezydenta Miasta " polegającą na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i nie udostępnienie żądanej informacji w określonym w tym przepisie terminie, oraz naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że żądana informacja publiczna nie może być Spółka A. udostępniona w terminie 14 dni od dnia żądania jej udostępnienia i w konsekwencji przedłużenie bez uzasadnionej przyczyny terminu udostępnienia informacji publicznej do dwóch miesięcy.
Na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o:
- - zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej w zakresie wniosku materiałowego opisującego stolarkę okienną w zadaniu inwestycyjnym pn. "Dokończenie rozbudowy [...] z elementami zagospodarowania terenu",
- - stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności,
- - zasądzenie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie [...] zł oraz zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie strony, powołanie się w piśmie organu informującym o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku, na bliżej nieokreślone czynności oznacza, że organ bez uzasadnionej przyczyny skorzystał z uprawnienia przyznanego mu w art. 13 ust. 2 ww. ustawy, gdyż nie określił z jakiego powodu żądana informacji nie może zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. W wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r. WSA w Warszawie (sygn. akt II SAB/WA 471/12), stwierdził, że "samo lakoniczne sformułowanie "skomplikowany charakter sprawy", bez konkretnego wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy, stanowi wadliwe i nieprzekonujące uzasadnienie tego postanowienia, zatem skarżący może w sposób prawidłowy upatrywać nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, a zatem działania na zwłokę". Skarżąca wyjaśniła, że domagała się od organu udostępnienia informacji w zakresie dokumentu t.j. wniosku materiałowego opisującego stolarkę okienną na zadaniu pn. "Dokończenie rozbudowy [...] z elementami zagospodarowania terenu".
W związku z powyższym w celu udostępnienia żądanej informacji, organ zobowiązany był jedynie do wykonania i przekazania kserokopii dokumentu. Czynności te nie są czasochłonne i niewątpliwie nie uzasadniają przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej do 2 miesięcy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, że w ustawowym terminie zawiadomił skarżącą, że udzieli wnioskowanej informacji do dnia 15 maja 2016 r., a następnie za pismem z dnia 14 maja 2016 r. przekazał żądane materiały. Wobec czego wykonał ustawowy obowiązek przekazania dokumentacji objętej wnioskiem w terminie wskazanym w piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r., a wynikającym z konieczności wykonania czynności organizacyjno-technicznych, tj. sprowadzenia niezbędnej dokumentacji oraz sporządzenia kserokopii. Zaznaczono, że wniosek dotyczył zadania "Budowa i rozbudowa [...]", które jest w toku robót, co powoduje, że dostęp do dokumentacji budowlanej wymagał wskazanych czynności techniczno-organizacyjnych. Do odpowiedzi na skargę organ załączył pismo z dnia 14 maja 2016 r. skierowane do strony skarżącej, w którym wskazano, że w załączeniu Wydział Inwestycji Miejskich przekazuje m.in. kopię dokumentu w postaci karty zatwierdzenia materiałów nr 1-okna.
W dniu 8 czerwca 2016 r. nadesłano do Sądu pismo z dnia 14 maja 2016 r. stanowiące odpowiedź na wniosek strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej wraz załącznikami, zaś w dniu 25 lipca 2016 r. odpowiedź poczty polskiej na reklamację i kserokopie duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zdaniem Sądu, lektura skargi (w tym podniesione zarzuty jak i argumentacja powołana na ich potwierdzenie) dowodzi, że skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta zarówno bezczynność jak i przewlekłość w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego w dniu 1 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej wobec nieprzesłania żądanego wniosku materiałowego, opisującego stolarkę okienną PCV, w zadaniu inwestycyjnym pn "Dokończenie rozbudowy [...] z elementami zagospodarowania terenu".
Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności i przewlekłości organów administracji publicznej.
W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s.103). Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok dostępny w Internecie).
Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.
Poza sporem jest, że przedmiotowy wniosek materiałowy z uwagi na to, że dotyczy rozbudowy [...] stanowi informację publiczną, rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do jego udostępnienia.
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. W myśl art. 13 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Jak wynika z akt sprawy, Prezydent w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, skorzystał z możliwości określonej w art. 13 ust. 2 ww. ustawy, gdyż pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. poinformował stronę, iż z uwagi na konieczność podjęcia szeregu czynności, informacja publiczna zostanie udostępniona do dnia 15 maja 2016 r.
W ocenie Sądu, podzielić należy argumentację strony skarżącej, iż uzasadnienie powyższego pisma nie zawiera wskazania faktycznych przyczyn przedłużenia terminu do udostępnienia informacji, gdyż za takie nie można uznać powołania się na konieczność podjęcia bliżej nieokreślonych szeregu czynności, bez ich sprecyzowania czy wskazania na rodzaj trudności w udostępnieniu informacji w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym uznać należy, że organ nie wykazał podstaw zastosowania art. 13 ust. 2 ww. ustawy, a w konsekwencji bezzasadnie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu.
Oceny tej nie podważa argumentacja odpowiedzi na skargę, gdyż nawet jeśli udostępnienie wnioskowanego dokumentu wymagałoby sprowadzenia dokumentacji inwestycji, która jest w toku realizacji, to powyższą okoliczność należało wskazać w piśmie skierowanym do strony a stanowiącym informację o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo podnieść należy, że organ przedłużył termin udostępnienia informacji do 1,5 miesiąca od dnia złożenia wniosku i w ostatnim dniu wskazanego przez niego terminu przesłał skarżącej żądany wniosek materiałowy. Jednakże podkreślenia wymaga, że wyjaśnienia organu budzą uzasadnione wątpliwości co do tego, jakie to czynności organizacyjno-techniczne należało wykonać w celu "ściągnięcia tego dokumentu" i dlaczego do dokonania tych czynności potrzebowano aż 1,5 miesiąca.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że tak znaczne przedłużenie rozpoznania wniosku było nieusprawiedliwione w świetle obowiązujących przepisów, co uzasadnia stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły.
Natomiast, wbrew stanowisku skarżącego, organowi nie sposób zarzucić bezczynności w stosunku do wniosku skarżącej, skoro podejmował czynności przewidziane przepisami prawa i dochował terminu wskazanego w zawiadomieniu o jego przedłużeniu, udostępniając wnioskowaną informację.
Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Tymczasem niewątpliwie fakt zawiadomienia o przedłużeniu terminu i w konsekwencji załatwienie wniosku w formie przewidzianej prawem powoduje, że organ na dzień podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia, nie był bezczynny, a w tym samym Sąd nie mógł uwzględnić żądania skargi o zobowiązywanie Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku strony z dnia 1 kwietnia 2016 r.
W podsumowaniu powyższych rozważań podkreślenia wymaga, że na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na przewlekłość postępowania to odrębna od bezczynności organu instytucja procesowa, dlatego możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania, pomimo braku podstaw do stwierdzenia bezczynności. Z taką sytuacją właśnie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż niewątpliwie organ wykazał aktywność w sprawie wniosku (co wyklucza bezczynność), ale w sposób nieuzasadniony przedłużył jego rozpoznanie (co uzasadnia jego przewlekłość).
W świetle art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§2).
Nie budzi żadnych wątpliwości, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 38/14, dostępny w Internecie). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zwłoka w załatwieniu wniosku nie posiada cech rażącego i lekceważącego traktowania strony skarżącej i obowiązków nałożonych ustawą. Wynikała natomiast z niewłaściwego zastosowania przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i w konsekwencji nieuprawnionego przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. Powyższe uchybienie, biorąc pod uwagę fakt, że żądana informacja została udzielona z dochowaniem terminu wskazanego w zawiadomieniu, a nadto organ nie przekroczył ustawowego maksymalnego czasu rozpoznania wniosku, nie może stanowić o tym, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta przesądziła również o oddaleniu skargi w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz strony skarżącej określonej skargą sumy pieniężnej.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o oddaleniu skargi na bezczynność organu, zaś w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiocie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej orzeczono zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.