Uzasadnienie
A.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w zakresie negatywnego rozpatrzenia jego wniosku z dnia 22 lipca 2015 r. o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku [...].
W uzasadnieniu skargi A.R. wyjaśnił, że w związku z brakiem reakcji na jego wniosek z dnia 22 lipca 2015 r. o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku [...] wezwał w dniu [...] r. Komendanta Powiatowego Policji do zaniechania bezczynności. W odpowiedzi z dnia 12 października 2015 r. organ stwierdził, ze jego wniosek został rozpatrzony decyzją z dnia [...].
W dniu 22 października 2015 r. wniósł do WSA skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, która została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 149/15 z powodu niewniesienia uprzednio do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenia na bezczynność. Wobec powyższego, w dniu 11 stycznia 2016 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji.
W odpowiedzi na złożone zażalenie Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia 26 stycznia 2016 r. stwierdził, że skarżącemu został wypłacony ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy w wysokości [...] zł.
Skarżący podniósł dalej, że nie wie w jaki sposób została naliczona taka suma. Przechodząc na emeryturę miał dni niewykorzystanego urlopu plus dopłatę do wypoczynku za okres lat. Według A.R. należna mu z tego tytułu kwota wynosi [...] zł.
Komendant Powiatowy Policji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.
Organ wyjaśnił w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że A.R. został [...]r. rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. W tym rozkazie organ miedzy innymi wskazał uprawnienia A.R. do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 3 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący został pouczony o prawie wniesienia odwołania od tej decyzji, ale z przysługującego mu środka prawnego nie skorzystał.
W związku z przysługującymi uprawnieniami do świadczeń wskazanych w powyższym rozkazie personalnym, wypłacono skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w kwocie [...].
A.R. pismem z dnia 22 lipca 2015 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku [...]. Na pismo to odpowiedział Komendant Powiatowy Policji w dniu r. wskazując, że należny ekwiwalent został już wypłacony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. A.R. ponownie zwrócił się do Komendanta KPP o wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej wraz z pouczeniem o przysługujących od niej środkach odwoławczych. W odpowiedzi Komendant KPP pismem z dnia 3 września 2015 r. ponownie poinformował skarżącego, iż decyzja w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop została wydana [...] r. wraz z odpowiednimi pouczeniami. Pismem z dnia 23 września 2015 r. skarżący wezwał Komendant KPP do zaniechania bezczynności i wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi Komendant KPP po raz kolejny poinformował skarżącego, iż decyzja administracyjna w formie rozkazu personalnego w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop została wydana [...] r.
Organ wyjaśnił dalej, że rozkaz personalny jest postacią decyzji administracyjnej. Do dnia 22 lipca 2015 r. skarżący nie kwestionował decyzji Komendanta KPP z dnia [...] r. w zakresie formy czy wysokości wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
W ocenie organu w świetle okoliczności faktycznych i prawnych zarzucana bezczynność nie nastąpiła. Organ w dniu [...] r. wydał decyzję w przedmiocie żądania określonego przez skarżącego, o czym wielokrotnie go powiadamiał. Tym samym wypełnił obowiązek dokonania określonej czynności, wbrew wszelkim zarzutom podnoszonym przez skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga A.R. zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.
Niezbędne jest również wyjaśnienie, że z dniem 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r poz.658). Sąd w niniejszej sprawie procedował na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem zmian wprowadzonych wyżej wskazaną ustawą zmieniającą.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od [...] r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca postanowił, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.), natomiast skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie nie uzależnił od woli strony.
Wynikająca z art. 3 § 2 pkt 8 oraz z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Należy zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
W niniejszej sprawie stan faktyczny dotyczący okoliczności istotnych jest bezsporny. A.R. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) W rozstrzygnięciu tego rozkazu Komendant Powiatowy Policji zawarł miedzy innymi orzeczenie stwierdzające: "uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 3 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji." Rację ma organ podnosząc, że rozkaz personalny stanowi rodzaj decyzji administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy nie można jednak zgodzić się w pełni ze stanowiskiem organu prezentowanym w pismach stanowiących odpowiedzi na wnioski skarżącego oraz z wywodami zawartymi w odpowiedzi na skargę, że wyżej wskazany rozkaz personalny załatwił w kompleksowy sposób sprawę roszczenia A.R. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
Znaczenie dla oceny prawnej wniesionej skargi ma w tym przypadku treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia tego rozkazu. Mianowicie, w rozstrzygnięcia nie została określona kwota przysługująca skarżącemu z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu tego rozkazu personalnego brak jest również jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści przepisu stanowiącego podstawę prawną cytowanego wyżej orzeczenia.
Z art. 114 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o Policji wynika, że policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 miedzy innymi otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Prawo skarżącego do tego ekwiwalentu, które zostało stwierdzone w rozkazie personalnym z dnia [...]. w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane.
Istota sporu, której, jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie dostrzega zaskarżony organ, nie dotyczy więc prawa do przedmiotowego ekwiwalentu, lecz jego wysokości, która w rozkazie personalnym nie została określona. W związku z tym podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o istnieniu samego prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop rozstrzyga się w decyzji (rozkazie personalnym), ustalenie wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłata należą do czynności materialno-technicznych. Tak rozumiana forma działania organu administracji publicznej jakim jest również właściwy organ Policji w sprawach ze stosunku służbowego policjantów nie nastręcza trudności orzeczniczych w sytuacji, gdy kwota wypłaconego ekwiwalentu nie jest sporna. W niniejszej sprawie natomiast, zarzucana bezczynność związana jest ze sporem co do wysokości wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
A.R. wskazał w skardze, że nie wie jak wypłacona mu kwota została obliczona. Rodzi się zatem pytanie, w jaki sposób może domagać się ochrony prawnej policjant zwolniony ze służby, w odniesieniu do czynności materialno-technicznej jaką jest wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w sytuacji, gdy w wykonaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, w którym wysokości tego ekwiwalentu nie ustalono, dokonano wypłaty niższej od oczekiwanej przez zainteresowanego.
Czyniąc rozważania w tym przedmiocie należy mieć na względzie, że skarżący nie kwestionuje faktu otrzymania kwoty [...] zł., a zatem jego wniosek do Komendanta Powiatowego Policji z r. w istocie rzeczy dotyczył ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu oraz wypłaty różnicy pomiędzy wysokością należnego – według strony - ekwiwalentu a ekwiwalentem wypłaconym przez organ. Sprawa tak rozumianego roszczenia nie została załatwiona wskazaną przez organ decyzją administracyjną, to jest rozkazem personalnym z dnia [...]. o zwolnieniu A.R. ze służby.
W realiach niniejszej sprawy, dla rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, podstawowym zagadnienie jest problem formy działania organu. Jest bowiem poza sporem, że Komendant Powiatowy Policji, udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 22 lipca 2015 r., w formie pisemnej informując, że sprawa roszczenia zawartego w tym wniosku została załatwiona w ramach rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Organ ten nie widział i nie widzi w dalszym ciągu, jak wynika to z treści odpowiedzi na skargę, podstawy prawnej do działania w formie decyzji administracyjnej, ponieważ przyjmuje, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za czas wolny od służby jest czynnością materialno-techniczną, a zatem, zdaniem organu, nie pozostaje on w bezczynności.
W ocenie Sądu, z powyższym poglądem organu nie może się zgodzić. O ile, jak to już wyżej wywiedziono, nie budzi wątpliwości stanowisko, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno-techniczną, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, że czynnością materialno-techniczną jest również odmowa wypłaty tego ekwiwalentu lub jego części.
Zauważyć trzeba, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14).
Należy jednocześnie dostrzec, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się od dłuższego już czasu na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: A.W. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. M. J., A. W. Zakamycze 2005, str. 611). Warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia – co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce.
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie powinno zatem budzić wątpliwości, że sprawa odmowy wypłaty A.R. części ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem tego funkcjonariusza ze służby w Policji powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej.
Przypomnieć wypada, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906). Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (sądem pracy).
Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Należy również stwierdzić, iż z przepisów normujących kwestię ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (art. 33, art. 114 ustawy o Policji) wynika, iż uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej Żadne względy nie przemawiają za tym aby inaczej traktować roszczenie kwestionujące wysokość wypłaconego ekwiwalentu. Rację miał zatem skarżący, żądając wydania przez organ w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, co umożliwiłoby uzyskanie ochrony prawnej wynikającej z możliwości wniesienia odwołania. Powyższe rozumowanie, w świetle art. 104 k.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji, upoważnia do wniosku, że w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna.
Idąc powyższym tokiem rozumowania, Sąd uznał skargę na bezczynność, wniesioną w okolicznościach niniejszej sprawy, za zasadną.
Oceniając przedmiotową bezczynność organu przez pryzmat normy art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organowi rażącej przewlekłości postępowania. Mieć tu trzeba bowiem na względzie, że organ nie pozostawał w zwłoce, gdyż na wniosek z dnia 22 lipca 2015 r. udzielił odpowiedzi niezwłocznie, bo w dniu 6 sierpnia 2015 r., działając w błędnym jednak przekonaniu, iż informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.