Uzasadnienie
J.S. w dniu 9 czerwca 2015 r. zwrócił się (pocztą elektroniczną) z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. o udostępnienie informacji publicznej, tj. statutu Pracowniczej Kasy Zapomogowo – Pożyczkowej działającej przy Komendzie Powiatowej PSP w S. W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z dnia 18 czerwca 2015 r., poinformował wnioskodawcę, że nie posiada statutu Pracowniczej Kasy Zapomogowo – Pożyczkowej, oraz że Kasa nie podlega jego zwierzchności.
W dniu 4 sierpnia 2015 r., wpłynęła za pośrednictwem organu, skarga J.S., kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 9 czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.
Według skarżącego, prawidłowość wypowiedzi organu, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, należałoby ocenić pod względem treści art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o ile przyjąć można byłoby, że wniosek został prawidłowo wykonany, w sytuacji, w jakiej rzeczywiście organ nie posiadałby wnioskowanej informacji. Jednakże ze względu na treść art. 39 ustawy o związkach zawodowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach pracy, bezsprzecznie samo prowadzenie pracowniczej kasy zapomogowo-pożyczkowej związane jest z funkcjonowaniem jej w strukturze pracodawcy.
Skarżący stwierdził, iż trudno sobie wyobrazić, że ze względu na § 4 ww. rozporządzenia, aby Komendant nie posiadał wnioskowanej informacji. Część obowiązków nałożonych na pracodawcę będzie wiązało się bowiem z wykonywaniem treści ww. rozporządzenia, podpisanej umowy na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia oraz wnioskowanego statutu.
Zdaniem skarżącego, odpowiedź organu była nie na temat, a zatem wymijająca, a za trafny należy uznać pogląd, że przedstawienie informacji zupełnie innej, niż na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Odpowiadając na powyższą skargę, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2015 r., będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 9 czerwca 2015 r. zawarł prawdziwą informację, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. Zarzut skarżącego, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany prawidłowo oraz stwierdzenie, wynikające z uzasadnienia skargi, że warunkiem wykonania obowiązków nałożonych na pracodawcę w rozporządzeniu z 19 grudnia 1992 r., są - według organu – oczywiście bezpodstawne. Stwierdził, że nie dysponuje informacją, której udostępnienia domaga się skarżący, nie mógł więc inaczej załatwić wniosku, niż odpowiadając w formie pisemnej, że takiej informacji nie posiada. Uwzględniając powyższe, organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego o bezczynności tego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.
Sprawa objęta przedmiotem skargi dotyczy zarzucanej przez J.S. bezczynności Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 9 czerwca 2015 r.
W tej sytuacji w niniejszej sprawie odwołać się należało do regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", która w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek:
- - przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.;
- - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2);
- - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Kierując się brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bezspornie Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
W przedmiotowej sprawie, skarżący domagał się od organu udostępnienia informacji publicznej w postaci statutu Pracowniczej Kasy Zapomogowo - Pożyczkowej, działającej przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. Stosownie do art. 39 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 167), w zakładach pracy mogą być tworzone pracownicze kasy zapomogowo – pożyczkowe, których członkami mogą być pracownicy, emeryci i renciści, bez względu na przynależność związkową. Nadzór społecznym nad tymi kasami sprawują związki zawodowe. Kasa zapomogowo – pożyczkowa nie stanowi struktury organizacyjnej zakładu pracy, w którym działa. Wykazuje ona samodzielność w stosunku do tego zakładu, choć nie posiada osobowości prawnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 79/06, opubl. w Lex nr 194334). Kasa zapomogowo-pożyczkowa nie podlega zwierzchności pracodawcy, u którego została utworzona.
Zasady jej funkcjonowania zostały sprecyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach pracy (Dz.U. 100, poz. 502 ze zm.). W świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia, pracodawca jest jednak zobowiązany udzielić kasie nieodpłatnej pomocy w zakresie obsługi technicznej (zapewnienia pomieszczeń biurowych, dostarczenie stosownych druków czy pism), prawnej i finansowo – księgowej (prowadzenia księgowości, kasy, przyjmowania wpłat, dokonywania wypłat, transportu pieniędzy z banku (zob. J. Żołyński, Komentarz do art. 39 ustawy o związkach zawodowych, opubl. w Lex nr 294165).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, przyjąć należy, że choć Kasa Zapomogowo - Pożyczkowa nie należy do struktury organizacyjnej zaskarżonego organu administracji publicznej, to jednak funkcjonuje ona przy Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej a na Komendancie tej jednostki, jako pracodawcy ciążą określone obowiązki względem Kasy. Zatem w relacji w jakiej Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. pozostaje z Kasą Zapomogowo – Pożyczkową, działającą u tego pracodawcy - organu administracji publicznej, wszelkie kwestie wynikające z tej relacji oparte na ustawie o związkach zawodowych i aktu wykonawczego do tej ustawy stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obejmuje to także informację z dokumentów pozostających w dyspozycji organu, nawet przez niego nie wytworzonych, które odnoszą się do relacji (w tym obowiązków) organu względem kasy zapomogowo – pożyczkowej, który w związku z jej funkcjonowaniem angażuje środki kadrowe, materialne, a także pieniężne, których źródłem finansowania jest budżet państwa.
Udzielenie informacji dotyczy także statutu kasy zapomogowo-pożyczkowej, gdyż dokument ten, obok regulacji prawnych, stanowi podstawę funkcjonowania kasy, konkretyzuje jej władze, cele i sposoby realizacji działań oraz sposób reprezentowania. Zatem informacje w tym dokumencie zawarte, jeżeli odnoszą się do koniecznej współpracy na linii kasa zapomogowo–pożyczkowa a pracodawca, będą stanowić informację publiczną.
W takiej sytuacji przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. mający uprawnienia pozwalające na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, obowiązany był do rozpoznania wniosku w jednej z prawnych form działania przewidzianej ustawą - u.d.i.p.
Na gruncie przepisów powołanej ustawy, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany, a mianowicie podmiot ten może:
- - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej (pismem);
- - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);
- - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;
- - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 powołanej powyżej ustawy. Obowiązany podmiot działań tych powinien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z jej art. 13.
Należy wyjaśnić, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. Dopiero stwierdzenie braku podjęcia przez obowiązany podmiot, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego.
Na gruncie niniejszej sprawy należy uwzględnić okoliczność skierowania przez organ pisemnej odpowiedzi z dnia 18 czerwca 2015 r., w której organ poinformował J.S. o nieposiadaniu informacji objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe wypełnia przesłankę skutecznego załatwienia sprawy przez podmiot zobowiązany. Jak przyjmuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, udostępnienie informacji publicznej może mieć miejsce wówczas, gdy jej dysponent jest w jej posiadaniu. Jest to zwłaszcza istotne, gdy żądanie w tym przedmiocie skierowano do podmiotu, który dokumentu zawierającego informację nie wytworzył. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego badanie, czy adresat informację posiada, czy rzeczywiście nie włada dokumentem, a więc czy twierdzenie o nieposiadaniu polega na prawdzie. Jeżeli przeto podmiot, do którego się zwrócono podaje, że nie posiada danej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania udostępnienia danych publicznych, stąd skarga zaczepiająca bezczynność w tej materii jest nieuzasadniona.
W razie złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją właściwe środki, w tym karne (art. 23 u.d.i.p.), czy inne pozwalające na weryfikację stanowiska, wszak pozostają one poza kognicją sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1638, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że organ wyjaśnił w odpowiedniej formie pisemnej, że żądanej informacji publicznej nie posiada. W tej sytuacji, brak jest podstawy do stwierdzenia bezczynności skarżonego organu i uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie organu do podjęcia działań zmierzających do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga okazała się zatem bezzasadna.
Na marginesie Sąd zauważa, że skarżący ma możliwość uzyskania żądanego dokumentu bezpośrednio zwracając się do Kasy Zapomogowo – Pożyczkowej działającej przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S., skoro pełni służbę w tej jednostce.
Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.