Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2014 r. T. G. zwrócił się do Marszałka Sejmu RP w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji w zakresie wskazania imienia, nazwiska oraz stanowiska osób, które opiniowały i przygotowywały projekty: obwieszczenia Marszałka Sejmu z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie tekstu jednolitego ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 2002 r. Nr 11, poz. 108) oraz obwieszczenia Marszałka Sejmu z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353).
W odpowiedzi na powyższy wniosek Biuro Korespondencji i Informacji Kancelarii Sejmu przekazało skarżącemu pismo z dnia [...] października 2014 r. w którym poinformowało, że projekty obwieszczenia Marszałka Sejmu o tekście jednolitym przygotowują pracownicy Wydziału Tekstów Jednolitych i Analiz Techniki Prawodawczej Biura Legislacyjnego; osoby te nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; projekty te są podpisywane przez kierownictwo kilku biur Kancelarii Sejmu i kierownictwo Kancelarii Sejmu.
Pismem z dnia 17 października 2014 r. T. G. ponownie zwrócił się do Marszałka Sejmu o udzielenie informacji publicznej w ww. zakresie, uznając, że otrzymana odpowiedź jest bezprawną odmową udzielenia tej informacji. Uzasadniając swoje żądanie skarżący powołał się na zawarte w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), zwanej dalej "Kodeksem karnym", definicje: osoby pełniącej funkcje publiczne (art. 115 § 19) oraz funkcjonariusza publicznego (art. 115 § 13). Skarżący wskazał, że mając na względzie powyższe kodeksowe przepisy osoby, o których mowa w piśmie Biura Korespondencji i Informacji z dnia [...] października 2014 r., tj. pracownicy Wydziału Tekstów Jednolitych i Analiz Techniki Prawodawczej Biura Legislacyjnego oraz kierownictwo biur Kancelarii Sejmu i kierownictwo Kancelarii Sejmu, należy uznać za osoby pełniące funkcje publiczne.
W odpowiedzi Biuro Korespondencji i Informacji Kancelarii Sejmu przesłało skarżącemu pismo z dnia [...] października 2014 r. w którym podtrzymało dotychczasowe wyjaśnienia, podkreślając, że osoby, które przygotowały wymienione we wniosku o udzielenie informacji projekty obwieszczeń Marszałka Sejmu, nie sprawują władztwa publicznego, a wykonują jedynie czynności techniczne poprzez nałożenie na treść tekstu ustawy uchwalonych zmian.
T. G. w dniu 19 listopada 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Marszałka Sejmu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu podkreślił, że zakres złożonego przez niego wniosku wyczerpuje znamiona informacji publicznej, określonej w art. 5 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem Marszałek Sejmu albo upoważniona przez niego osoba nie może uchylić się od wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 107 kpa.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Sejmu wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu pisma Marszałek Sejmu wskazał, iż pracownicy Wydziału Tekstów Jednolitych i Analiz Techniki Prawodawczej Biura Legislacyjnego nie stanowią osób pełniących funkcje publiczne. Osoby te nie wykonują bowiem władztwa publicznego, nie podejmują działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób ani nie przygotowują decyzji dotyczących innych podmiotów. Skoro zatem nie można zaliczyć ich do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, informacja w zakresie ich danych osobowych dotycząca imienia, nazwiska i zajmowanego stanowiska nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Informacja o danych osobowych ma bowiem charakter informacji publicznej, o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje publiczne. W przeciwnym razie udostępnienie tej informacji może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182). Ponieważ żadna z przesłanek przetwarzania danych z art. 23 tej ustawy nie została w przedmiotowym przypadku spełniona, dane te nie mogą być udostępnione skarżącemu.
Jednocześnie wskazano, iż w przypadku gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie organ powiadamia jedynie wnoszącego, iż jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa; wydanie decyzji w sytuacji, w której przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym, zdaniem organu, zarzut bezczynności w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Natomiast konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Marszałek Sejmu jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.
Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Skarżący we wniosku z dnia [...] września 2014 r. domagał się wskazania imion, nazwisk oraz stanowisk osób, które opiniowały i przygotowywały projekty obwieszczenia Marszałka Sejmu z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie tekstu jednolitego ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 2002 r. Nr 11, poz. 108) oraz obwieszczenia Marszałka Sejmu z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353).
Wskazać należy, iż informacją publiczną jest informacja o osobach sprawujących funkcje publiczne i ich kompetencjach. Ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcję publiczną, w orzecznictwie zaznacza się posiłkowe stosowanie znaczenia tego pojęcia zawartego wart. 115 § 13 pkt 4 kk oraz art. 104 ustawy o służbie cywilnej, stosownie do których funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Dla rozpatrzenia wniosku skarżącego niezbędne jest zatem uprzednie rozstrzygnięcie, czy osoba, o której skarżący domaga się informacji, pełni funkcję publiczną i czy nie istnieją ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.
Gdyby bowiem okazało się, że dana osoba pełni funkcję publiczną i informacja jej dotycząca jest informacją publiczną, ale organ nie udostępnia tej informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, organ zobowiązany byłby wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pojęcie osób pełniących funkcje publiczne było też przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w orzeczeniu z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05. Dokonując wykładni tego pojęcia, użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał Konstytucyjny uznał, że obejmuje ono osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej lub - innymi słowy - takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zdaniem Trybunału, takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Dodatkowo należy wskazać, że kategoria osób pełniących funkcje publiczne nie może obejmować funkcji, stanowisk i zawodów, które nie mają żadnego związku z władztwem publicznym (imperium) ani z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Cechą wyróżniającą kategorię osób pełniących funkcje publiczne jest rzeczywiste wykonywanie władztwa publicznego bądź gospodarowanie mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa.
Organ wyjaśnił, że projekty obwieszczenia Marszałka Sejmu o tekście jednolitym przygotowują pracownicy Wydziału Tekstów Jednolitych i Analiz Techniki Prawodawczej Biura Legislacyjnego, którzy nie stanowią osób pełniących funkcje publiczne. Osoby te bowiem nie wykonują władztwa publicznego, nie podejmują działań wpływających na sytuacje prawną innych osób ani nie przygotowują decyzji dotyczących innych podmiotów, wykonują one bowiem tylko czynności techniczne poprzez nałożenie na treść tekstu ustawy uchwalonych zmian. Organ podniósł również, że projekty te są podpisywane przez kierownictwo kilku biur Kancelarii Sejmu i kierownictwo Kancelarii Sejmu.
Wskazać jednak należy, zdaniem Sądu, iż organ ograniczył postępowanie w niniejszej sprawie do dokonania niepełnej analizy treści wniosku i udostępnienie informacji publicznej. Przede wszystkim wskazać należy, iż skarżący we wniosku z dnia [...] września 2014 r. zwrócił się o wskazanie imion, nazwisk oraz stanowiska osób, które zarówno przygotowywały jak i opiniowały wskazane we wniosku obwieszczenia Marszałka Sejmu. Zarówno w przesłanych skarżącemu pismach z dnia [...] października 2014 r. jak i odpowiedzi na skargę brak jest jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących osób opiniujących przedmiotowe obwieszczenia.
Tym samym należy uznać, iż organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego w tej części. Natomiast odnosząc się do udzielonych odpowiedzi to również, zdaniem Sądu, podnieść należy, iż wskazanie skarżącemu, że projekty są podpisywane przez kierownictwo kilku biur Kancelarii Sejmu i kierownictwo Kancelarii Sejmu nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] września 2014 r. Organ winien bowiem wskazać te osoby, bo są to osoby, zdaniem Sądu, pełniące funkcje publiczne z punktu widzenia art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej lub też wydać decyzję o odmowie ich wskazania w przypadku istnienia ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy.
Wobec powyższego Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze ppsa zobowiązał Marszałka Sejmu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2014 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie posiadają waloru informacji publicznej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.