Uzasadnienie
G. N. (dalej: skarżący) złożył skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie udostępnienia informacji żądanej w piśmie złożonym poprzez platformę e- Puap w dniu [...] stycznia 2024 r..
Wskazał, że działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. dalej u.d.i.p.) wnosił o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
- 1. Ustawa Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 16 listopada 2015 roku o akcie łaski dla [...],
- 2. Ustawa Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 23 stycznia 2024 roku o akcie łaski dla [...]".
We wniosku Wnioskodawca zawarł również prośbę o przesłanie żądanych informacji na wskazaną skrytkę na platformie e-PUAP.
Kancelaria Prezydenta RP udzieliła odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lutego 2024 r. znak [...] na wskazaną przez Wnioskodawcę skrzynkę. Zgodnie z Urzędowym Poświadczeniem Doręczenia wygenerowanym przez e-PUAP pismo zostało doręczone w dniu 12 lutego 2024 r.
W dniu [...] lutego 2024 r., skarżący złożył drugi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się udostępnienia:
- 1. Postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 16 listopada 2015 roku o akcie łaski dla [...],
- 2. Postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 23 stycznia 2024 roku o akcie łaski dla [...].
Odpowiedź na przedmiotowy wniosek została Skarżącemu doręczona w dniu [...] lutego 2024 r. (znak: [...]).
Skarżący nie zgodził się z udzieloną odpowiedzią i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu, w której zarzucił organowi naruszenie:
- 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPO1P") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
- 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
- 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.
Podniósł, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W związku z powyższym uznając, że przedmiotem wniosku było żądanie udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu a z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem, organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna i konieczna.
Wobec powyższego wnosił o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
- 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,
- 3) zasądzenie od organu rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że poinformował skarżącego, że sformułowane żądania znajdują się poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że postępowanie o ułaskawienie ma charakter szczególny, gdyż dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej, a nadto ma związek z prerogatywami Prezydenta RP. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem RP, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. W rezultacie, postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ przedstawił merytoryczne stanowisko uzasadniające jego tezę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Kancelaria Prezydenta RP w przedmiocie udostępnienia informacji żądanej w piśmie złożonym poprzez platformę e - Puap w dniu [...] stycznia 2024 r. i skorygowanej pismem dnia [...] lutego 2024 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.").
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.
W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej’’ (art.1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonywujące zadania publiczne w szczególności:
- 1. organy władzy publicznej,
- 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszenia do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu, żądane przez skarżącego informacje dotyczące wskazanych postanowień mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Dotyczą bowiem sfery faktów i zostały wytworzone w ramach realizacji przez Prezydenta RP powierzonych zadań publicznych. Posiadają zatem walor informacji zawiązanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest Prezydent RP.
Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Ustawodawca w ust. 2 art. 6 u.d.i.p. zawarł natomiast legalną definicję i stwierdził, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
W świetle tej definicji żądane przez skarżącego postanowienia są dokumentami urzędowymi.
Należy jednocześnie zaznaczyć, że skarżący nie ma dostępu do treści wnioskowanych dokumentów w żadnym innym trybie, jak tylko w trybie u.d.i.p.
W ocenie Sądu przepisy Kodeksu postępowania karnego w rozpoznawanej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania. Przepis art. 564 § 4 k.p.k., odnosi się do postępowania w przedmiocie ułaskawienia. Skarżący natomiast wnosi o udostępnienie informacji w postaci Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] listopada 2015 roku o akcie łaski dla [...] i Postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] stycznia 2024 r. o akcie łaski dla [...].
Dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżący zostały wytworzone w ramach postępowania ułaskawionego, które zakończyło się postanowieniami Prezydenta RP w przedmiocie prawa łaski. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie, z której dokumentów żąda skarżący nie toczy się. Dostęp do żądanych informacji, posiadających walor dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., może więc nastąpić tylko w trybie u.d.i.p.
Informacji publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p., udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy.
Natomiast w myśl art. 5 u.d.i.p., podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielania informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. To wówczas organ może rozważać, czy udostępnienie żądanych dokumentów nie pozostaje w sprzeczności z nadrzędnymi celami postępowania karnego określonymi w art. 2 § 1 K.p.k. Jednakże, jeśli odmawia udostępnienia żądanych informacji, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej.
W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej odmówił stosowania przepisów u.d.i.p. i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że postępowanie w przedmiocie prawa łaski ma charakter szczególny, gdyż dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej, a nadto ma związek z prerogatywami Prezydenta RP. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem RP, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. W rezultacie, postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1948/14, LEX nr 1753811).
Organ powołując się na orzeczenie NSA (z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1948/14, LEX nr 1753811) wyjaśnił, iż Kancelaria Prezydenta RP nie jest uprawniona do udzielania informacji na temat toczących się i zakończonych postępowań o ułaskawienie, w tym do udostępnienia treści postanowień wydanych w przedmiocie stosowania prawa łaski (błędnie nazwanych przez skarżącego "ustawami" we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r.), o których mowa w nadesłanym wniosku.
Dodatkowo organ, poinformował skarżącego, że realizując społeczną potrzebę informacji o działalności Prezydenta RP w zakresie stosowania prawa łaski wydawane są komunikaty prasowe, wskazując jednocześnie adres oficjalnej strony internetowej Prezydenta RP, gdzie zamieszone zostały informacje dotyczące zastosowanych przez Prezydenta RP aktów łaski, a na który wskazywał Skarżący we wnioskach o dostęp do informacji publicznej.
Tym samym zdaniem Sądu, żądanie skarżącego nie zostało zrealizowane na gruncie tej ustawy (por. Wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r. sygn.akt III OSK 7284/21. Zainteresowany nie uzyskał żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W świetle przepisów u.d.i.p., organ pozostaje zatem w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z uwagi na fakt, że skarżący uszczegółowił swój wniosek w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r., organ wydając decyzję obejmie jej uzasadnieniem również wniosek z dnia [...] lutego 2024 r. Rozpoznając wniosek udzieli informacji publicznej przez przekazanie kopii postanowień, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na inne przesłanki, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art.149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, Sąd podziela stanowisko organu.
Jednocześnie Sąd w pkt. 2 sentencji wyroku ocenił, że stwierdzona bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę udzieloną skarżącemu odpowiedź przez organ, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. Prezentowane przez organ stanowisko wskazuje na wadliwą interpretację przepisów mających w sprawie zastosowania w kontekście jej stanu faktycznego, a nie na lekceważenie skarżącego, czy też celowe wprowadzenie go w błąd.
Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.