Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 110/24

Uzasadnienie

Pismem z 13 lutego 2024 r. L. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] styczna 2024 r., który dotyczył udostępnienia, za pośrednictwem poczty elektronicznej, informacji o:

1. 1. stanie zatrudnienia (ilości etatów) w Urzędzie Gminy [...] na 31 grudnia każdego roku od 2000 do 2023 r., w tym zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, zleceń, dzieło, świadczenie usług ewentualnie umów o zarządzanie, a także podania osobno ilości osób zatrudnionych pracowników na podstawie umowy o pracę oraz osobno na podstawie pozostałych umów,
2. 2. kwotach jakie Urząd Gminy [...] wpłacił w każdym roku kalendarzowym - od 2000 r. do 2023 r. tytułem wynagrodzeń za pracę, jak też tytułem wynagrodzeń z tytułu umów cywilnoprawnych, a także podania osobno kwoty dla umów o pracę i osobno dla umów cywilnoprawnych,
3. 3. wysokości wynagrodzenia (ze wszystkich rodzajów umów w tym umów o pracę i umów cywilnoprawnych) jakie otrzymywał w każdym roku kalendarzowym od 2000 do 2023 r. ówcześnie urzędujący Wójt Gminy; jeśli w danym roku kalendarzowym funkcje wójta pełniła więcej niż 1 osoba podania kwot dla każdej z tych osób,
4. 4. wysokości ogólnych kosztów związanych z utrzymaniem Urzędu Gminy [...] w każdym roku kalendarzowym od 2000 do 2023 r.
5. 5. wysokości zadłużenia Gminy [...] na 31 grudnia w każdym roku kalendarzowym od 2000 do 2023 r. (z uwzględnieniem zobowiązań wymagalnych, jak i niewymagalnych na 31 grudnia każdego roku),
6. 6. wysokości zrealizowanych przez Gminę [...] wydatków na inwestycje w każdym roku kalendarzowym od 2000 do 2023 r. wraz z podaniem ile procent budżetu Gminy na dany rok stanowiły te zrealizowane wydatki na inwestycję.

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił organowi naruszenie:

1. 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2. 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
3. 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot (organ) jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie,
4. 4. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wskazał, że [...] stycznia 2024 r. drogą mailową otrzymał odpowiedź od organu, w której podano, że przedmiotem złożonego wniosku jest informacja publiczna przetworzona i w związku z tym został wezwany, w terminie 14 dni, do wykazania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Pismem z [...] stycznia 2024 r. złożył organowi obszerne wyjaśnienia co do tego, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną.

Następnie, pismem z [...] lutego 2024 r. organ poinformował go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, natomiast nie zajął stanowiska wobec pisma z [...] stycznia 2024 r.

W jego ocenie przedmiotem wniosku była informacja publiczna "prosta", tj. nieprzetworzona w związku z czym podlega ona udostępnieniu bez wymagania wykazania interesu faktycznego, jak i prawnego oraz wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego.

Wniosek dotyczący udzielenia informacji m.in. o ilości etatów w Urzędzie Gminy [...], wysokości wynagrodzeń wypłaconych przez Urząd Gminy, wysokości wynagrodzeń Wójta Gminy [...], wysokości zadłużenia Gminy [...], wysokości wydatków inwestycyjnych Gminy, nie może być uznany za informację przetworzoną, bowiem nie wnosił o wydanie opracowania tych zagadnień lecz o podanie konkretnych liczb, kwot, ilości itp. Za informację przetworzoną uznaje się taką informację jakiej organ nie posiada i dopiero musi ją wytworzyć dla potrzeb realizacji wniosku.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny skarżący podał, że wyszukanie przez Wójta Gminy [...] w posiadanym zasobie informacji i danych informacji o np. ilości etatów w Urzędzie Gminy, sumie kwot wypłaconych tytułem wynagrodzeń, wysokości zadłużenia Gminy nie jest operacją wymagającą szczególnych intelektualnych zdolności, intelektualnego zaangażowania czy też ponadstandardowego nakładu pracy. W piśmie z [...] stycznia 2024 r. organ zwrócił uwagę na "bardzo duże zaangażowanie pracowników i nakład pracy" z jakim wiązałoby się udostępnienie informacji publicznej, co przemawia za odmową udzielenia informacji publicznej, zaś powołanie się na brak wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności z punktu widzenia interesu publicznego jest próbą znalezienia podstawy prawnej dla odmowy udostępnienia informacji, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Jeżeli kryterium uznania informacji publicznej za informację przetworzoną miałaby stanowić ilość godzin pracy urzędnika potrzebnych na załatwienie wniosku, to należałoby uznać, że wójtowie małych gmin zwolnieni byliby z udostępniania informacji publicznej bowiem w małym urzędzie gminy jest mało urzędników, a załatwienie takiego wniosku powodowałoby oderwanie któregoś urzędnika od załatwiania innych niż informacja publiczna spraw. Takie postrzeganie sprawy powodowałoby, że obywatel żądający danej informacji od wójta małej gminy będzie musiał wykazywać istnienie po swej stronie szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.), zaś żądając tej samej informacji od prezydenta dużego miasta byłby zwolniony z takiego obowiązku, bo w urzędzie dużego miasta jest więcej pracowników, którzy mogą zająć się przygotowaniem informacji o które wnosi obywatel.

Z pewnością nie było wolą ustawodawcy (o czym świadczy art. 61 ust. 1 Konstytucji) różnicowanie prawa do odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na rozległość, wielkość i skomplikowanie struktur organu będącego w posiadaniu informacji publicznej, jak i od czasochłonności załatwienia takiego wniosku.

Jego zdaniem skoro żądana informacja nie dotyczyła kwestii wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP to trudno przyjąć, aby organ mógł szukać podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej w uznaniu jej za informację przetworzoną.

Wskazał na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że wyszukanie przez Prezydenta m. [...] korespondencji pomiędzy organem a wskazanym podmiotem nie jest informacją przetworzoną, a ewentualny nakład sił i środków potrzebnych do udzielenia informacji publicznej nie może być powodem uznania takiej informacji za informację przetworzoną. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z podobnym stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, że pismem z [...] stycznia 2024 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną, ponieważ jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej oraz dokonania stosownych analiz i obliczeń. Ponadto przedział czasowy objęty żądaną informacją jest bardzo szeroki i obejmuje również dokumentację archiwalną. Wobec tego wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] stycznia 2024 r. L. Z. złożył pismo w którym wskazał, iż jego zdaniem żądana informacja nie jest informacją przetworzoną. Pismem z [...] lutego 2024 r. skarżący został poinformowany o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania.

Organ zaznaczył, że w istocie skarżący żąda dokumentacji i informacji za okres 24 lat. Urząd Gminy [...], jak również każda inna gmina, nie gromadzi dokumentacji z tak długiego okresu. Dokumentacja ta jest kompilowana w pakiety, a następnie archiwizowana. Ponadto Gmina nie posiada szczegółowego spisu informacji, o które prosi skarżący, każda żądana przez niego informacja wymaga analizy tysiąca dokumentów na przestrzeni 24 lat, a następnie uszczegółowienia tylko tych, które są niezbędne do stworzenia i opracowania informacji. Ponadto wielość żądanych danych wskazuje, iż udzielenie ewentualnej informacji wymaga bardzo dużego nakładu czasu i pracy oraz zaangażowania pracowników z kilku referatów Urzędu Gminy w [...].

W związku z powyższym, w ocenie organu, skoro żądana informacja jest informacją przetworzoną to skarżący został prawidłowo wezwany do wykazania istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji, a wobec jego niewykazania wniosek należało pozostawić bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.

W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Na wstępie wyjaśnić należy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86).

Na gruncie zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.).

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zostały spełnione warunki podmiotowe i przedmiotowe stosowania u.d.i.p. Wójt Gminy [...] jest organem władzy publicznej – art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przedmiot żądania stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. Ust. 1 pkt 2 lit. b) i f) u.d.i.p.

Organ przyjął, że skoro wnioskodawca nie wykazał ważnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji przetworzonej, do czego był zobowiązany pod rygorem pozostawienia pisma (wniosku) bez rozpoznania, to sprawę należy uznać za załatwioną w formie prawem przypisanej. Z tego też względu Wójt Gminy [...] nie wydał żadnego aktu przewidzianego w art. 16 u.d.i.p., ani nie udostępnił informacji publicznej do chwili orzekania przez Sąd. Bezsprzecznie zatem dopuścił się bezczynności w realizacji wniosku skarżącego z 13 lutego 2024 r.

W ocenie Sądu, złożoność wniosku, ilość żądanej informacji i czasookres objęty wnioskiem (24 lata) uprawnia organ do twierdzenia, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Jeżeli jednak organ stwierdził, że skarżący żąda udostępnienia informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie ważnego interesu do jej otrzymania, to winien wydać decyzję odmowną, a nie pozostawić wniosek bez rozpoznania. Art. 16 u.d.i.p. stanowi o formie prawnej załatwienia wniosku. Istota pozostawania w bezczynności organu w sprawie niniejszej polegała na niezałatwieniu sprawy w formie przewidzianej przez przepisy u.d.i.p.

Skoro bezczynność wystąpiła, należało orzec o jej charakterze (art. 149 § 1a P.p.s.a.), który – zdaniem sądu – nie był rażący. Z rażącą postacią bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W sprawie niniejszej organ nie udzielił informacji niezwłocznie, ani też nie wydał decyzji bowiem pozostawał w błędnym przekonaniu, że skierowane do strony pismo z [...] lutego 2024. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania załatwia sprawę. Nie ulega wątpliwości, że nie było to zaniechanie celowe, zamierzone i wynikające ze złej woli lecz z błędnej interpretacji przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzekając w pkt 2 wyroku o tym, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a. Zasądzając od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.