Uzasadnienie
D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania jego wniosku w zakresie ochrony danych osobowych, to jest dopełnienia wobec niego przez Orange Polska S.A. obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 z późn. zm.). Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt temu organowi,
- 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy niniejsza skarga,
- 3. zobowiązanie organu do wymierzenia kary dyscyplinarnej urzędnikowi winnemu niezałatwienia sprawy w terminie,
- 4. orzeczenie, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nawet mimo ewentualnych podstaw do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania decyzji, jeśli zostanie ona wydana po wniesieniu niniejszej skargi,
- 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł,
- 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w dniu 13 czerwca 2014 r. do organu wpłynęła skarga skarżącego na niewypełnienie wobec niego obowiązku informacyjnego, przez Orange Polska S.A. z siedzibą w W.. W piśmie z dnia 31 lipca 2014 r. skarżący został wezwany do uiszczenia opłaty skarbowej od czynności urzędowej, opłatę uiścił w dniu 5 sierpnia 2014 r. Organ w piśmie z dnia 9 września 2014 r. wystąpił do powyżej określonej Spółki o udzielenie szczegółowych wyjaśnień oraz udzielenie odpowiedzi na zadane w nim pytania dotyczące skargi ww. Spółka udzieliła odpowiedzi w dniu 24 września 2014 r. Organ w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. poinformował skarżącego o jego prawach wynikających z art. 10 § 1 Kpa.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] grudnia 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą:
- 1. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie skargi D. K. (...), w części dotyczącej niewypełnienia wobec niego przez Orange Polska S.A. (...) obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, w zakresie udzielenia informacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1- 4 i 5a powołanej ustawy,
- 2. odmówił uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie.
Wobec powyższego Generalny Inspektor uznał, że w aktualnym stanie prawnym i faktycznym skarga jest bezzasadna, bowiem wydał decyzję. Postępowanie było prowadzone w terminie dłuższym niż przewidziane w Kpa, ale organ w żaden sposób nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a § 2 art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie podać należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę instrumentu prawnego w postaci skargi na bezczynność stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji publicznej w zakresie przestrzegania terminów do załatwiania sprawy, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S.Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.).
Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organ zobowiązany do wydania aktu, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.
W art. 12 Kpa została zawarta zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3).
Z kolei artykuł 36 § 1 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.
Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 Kpa lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 Kpa, oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
Skargę na bezczynność, z wyłączeniem skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej, można wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W przypadku skargi na bezczynność w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 cytowanej już wyżej ustawy).
W świetle powyższych uwag Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa wezwaniem z dnia 19 stycznia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa.
Podkreślić należy, że od dnia złożenia przez skarżącego do organu skargi, tj. w dniu 13 czerwca 2014 r. organ wydał decyzję dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., natomiast z akt sprawy wynika, że już w dniu 26 stycznia 2015 r. zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu był wystarczający do wydania decyzji, o czym organ poinformował skarżącego.
W toku prowadzonego postępowania organ nie informował skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, która, w ocenie Sądu, nie była sprawą szczególnie skomplikowaną. W zasadzie działanie organu sprowadzało się do jednego wystąpienia do skarżonego podmiotu o zajęcie stanowiska w sprawie, a udzielona odpowiedź i załączone do niej dokumenty były jedynymi dowodami w sprawie.
Pasywność organu trwała nawet po wniesieniu przez skarżącego skargi w dniu 13 listopada 2015 r., bowiem decyzja została wydana dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r.
Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika nieuzasadniona opieszałość organu w podejmowaniu nie tak licznych zresztą czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Oceny tej nie może zmienić fakt, że obszarem działania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest terytorium całego kraju i nie posiada on żadnego aparatu pomocniczego.
Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy doszło do oczywistego i rażącego naruszenia prawa. Taki stan bez wątpienia wystąpił w rozpoznawanej sprawie, co wprost wynika z – chronologicznie przedstawionego w części sprawozdawczej uzasadnienia – przebiegu procedowania organu. Zatem tak istotna zwłoka w załatwieniu sprawy musi zostać poczytana za rażącą i to tym bardziej, że dotyczy ona organu centralnego, jakim jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a zatem organu, który z racji swojego usytuowania w państwie i realizowanych zadań, powinien dawać przykład innym organom administracji, co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego.
Reasumując, taki stan rzeczy, przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35 i 36 w zw. z art. 12 Kpa oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 Kpa, uzasadnia stanowisko, iż doszło do bezczynności organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie i miała ona charakter kwalifikowany.
Wojewódzki sąd administracyjny nie jest jednak właściwy do wydania rozstrzygnięcia nakazującego organowi wymierzenia kary dyscyplinarnej urzędnikowi winnemu powstaniu zwłoki w załatwieniu sprawy. Uprawnienie takie posiada wyłącznie organ.
Natomiast w ocenie Sądu, skarżący w żaden sposób nie uzasadnił żądania zawartego w pkt 5 skargi, bo za takie nie można uznać jego twierdzenia, że bezczynność, nawet jeżeli miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinna "znaleźć wymiar w aspekcie finansowym". Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu spowodowała wymierną szkodę dla skarżącego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 132 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.