Uzasadnienie
J. K. (zwana dalej: "skarżącą") wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem", "MSWiA") przy rozpatrywaniu wniosku z [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją tegoż organu nr [...] z [...] września 2018 r. odmawiającej skarżącej wyłączenia stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z akt postępowania wynikało, że J. K. wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2017 r.) wystąpiła do MSWiA o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Minister odmówił wobec skarżącej wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. W tejże decyzji zawarte zostało pouczenie o przysługującej możliwości zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy lub ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] września 2018 r.
Skarżąca, pismem z [...] października 2018 r. złożyła za pośrednictwem operatora pocztowego (data stempla pocztowego [..] października 2018 r.), do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przedstawiła szereg zarzutów dotyczących wzruszanej przez nią decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu w dniu [...] października 2018 r. o czym świadczy data stempla urzędowego organu nr [...] znajdującego się na pierwszej stronie pisma.
Pismami z dnia [...] listopada 2018 r., [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] września 2019 r. organ wskazał, iż przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na "konieczność dokonania jej wnikliwej analizy" oraz "ilość spraw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy". Ostatni termin do rozpatrzenia wniosku strony został określony na dzień do [...] stycznia 2020 r.
Pismem z [...] października 2019 r. skarżąca działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. wniosła ponaglenie dotyczące bezczynności MSWIA, w którym wniosła o: rozpoznanie ponaglenia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania [art. 37 § 5 k.p.a.], stwierdzenie bezczynności w rozpoznaniu sprawy i niezwłoczne wydanie merytorycznej decyzji oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości [art. 37 § 8 k.p.a.] oraz o wydanie merytorycznej decyzji przez Ministra.
Skarżąca, pismem z [...] lutego 2020 r. wniosła opisaną na wstępie skargę, wnosząc o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł, rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowe postępowanie prowadzi ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji, prowadzone jest ono na podstawie wcześniej zgromadzonego materiału dowodowego. W toku postępowania organ nie występował o żadne nowe dokumenty i nie przeprowadzał od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żadnych nowych czynności w sprawie. Skarżąca podniosła ponadto, że pomimo złożenia ponaglenia, do dnia wniesienia skargi organ w żaden sposób nie ustosunkował się do treści pism skarżącej oraz nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Podkreśliła również, że organ nigdy nie wskazywał i nigdy nie informował Skarżącej o tym, iż rozpatruje wpływające sprawy zgodnie z kolejnością zgłoszeń, jak również w żaden sposób nie wskazał, na czym polegać ma "wnikliwa analiza" niniejszej sprawy.
W ocenie skarżącej nie można uznać, iż organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitował sprawę. Skarżąca zwróciła też uwagę na pozorność czynności podejmowanych przez organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ podkreślił, że do MSWiA wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a zatem niezałatwienie sprawy skarżącej w terminie, nie jest wynikiem złej woli organu, a jedynie nadmiaru wniosków do rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej.
Przy badaniu zasadności skargi nie ma istotnego znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność została dokonana przez organ opieszale. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.
Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, a także art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym Sąd rozpoznał skargę wnioskodawców w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu [...] października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z [...] września 2018 r. odmawiającej skarżącej wyłączenia stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., a decyzje wydawane przez MSWiA na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Jak stanowi z kolei art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.).
Podkreślić należy, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania tych przepisów. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
Również samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.
Oczywistym jest, że podnoszona przez organ okoliczność, że potrzebuje on czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie jest prawdziwa. To na nim bowiem spoczywa statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Nie oznacza to jednak, że przez niemal półtora roku organ może nie podjąć żadnej czynności w sprawie, tym bardziej na etapie postępowania odwoławczego, wywołanego złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie jak słusznie zauważa strona skarżąca, materiał dowodowy został zebrany na etapie postępowania w I instancji, a Minister, poza sporadycznym informowaniem skarżącej o nowych terminach załatwienia sprawy, nie przeprowadzał od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żadnych nowych czynności w sprawie.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Skarżąca, pismem z [...] października 2018 r. złożyła za pośrednictwem operatora pocztowego (data stempla pocztowego [...] października 2018 r.), do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przedstawiła szereg zarzutów dotyczących wzruszanej przez nią decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu w dniu [...] października 2018 r.
Pismami z dnia [...] listopada 2018 r., [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] września 2019 r. organ wskazał, iż przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na "konieczność dokonania jej wnikliwej analizy" oraz "ilość spraw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy". Ostatni termin do rozpatrzenia wniosku strony został określony na dzień do [...] stycznia 2020 r.
Organ nie załatwił przedmiotowej sprawy od dnia [...] października 2019r., co skutkowało przyjęciem przez Sąd przewlekłości niniejszego postępowania. Nie można było przyjąć, iż organ pozostawał jednocześnie w bezczynności, są to bowiem odmienne konstrukcje prawne. Organ informował strony o biegu postępowania, które prowadził, jednak w sposób nieefektywny, co stanowi znamiona przewlekłości niniejszego postępowania.
Takie procedowanie organu ma przy tym charakter rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę czasookres prowadzenia postępowania na etapie II instancji (tj. od [...] października 2019r.) może powstać po stronie skarżącej uzasadnione wątpliwości, czy jej sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Jest to szczególnie niepożądane w przypadku spraw przekładających się na wysokości uposażenia emerytalnego oraz nie do zaakceptowania w państwie prawa. Tak przewlekle prowadzone postępowanie organu nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.
W takiej sytuacji zasadnym było także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej wskazanej w sentencji wyroku. W ocenie Sądu jest ona adekwatna i wystarczająca aby zdyscyplinować organ, do zapewnienia płynnego załatwienia spraw w przyszłości – bez względu na wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności. Kwota ta ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania ich sprawy przez Ministra (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 916/18, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), a nie stanowi przy tym zadośćuczynienia za ewentualne szkody materialne, jakie może ponieść skarżąca. Nie stanowi ona też rekompensaty za obniżone świadczenie emerytalne.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).