Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L. K. (dalej: "skarżąca") jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") postępowania wszczętego na wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] maja 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").
W skardze skarżąca domagała się od Ministra "zadośćuczynienia finansowego" w kwocie 5.000 zł za:
- • przewlekłe prowadzenie sprawy, tj. przez 5 lat (od 11 lutego 2017 r. do lutego 2022 r.), wbrew obowiązującym przepisom (1.000 zł za każdy rok przewlekłości),
- • opóźnianie postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji, co nie jest ani konieczne ani zasadne,
- • bezczynność, podawanie nieprawdziwych informacji odnośnie terminów załatwienia sprawy i pozorowanie czynności, bez żadnego uzasadnienia,
- • poniżenie i zlekceważenie skarżącej jako byłego, oddanego pracownika tego resortu poprzez taki sposób załatwiania sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), wskazując, że po czterech latach od złożenia wniosku otrzymała (w dniu [...] czerwca 2021 r.) odmowną decyzję i [...]czerwca 2021 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją. Wobec nieprzestrzegania przez organ ustawowych terminów, wniosła do Ministra (pismem z [...] września 2021 r.) ponaglenie, a następnie ponowiła je w piśmie z [...] stycznia 2022 r.
Skarżąca zarzuciła organowi, iż utrzymywał ją w nadziei na pozytywne rozstrzygnięcie, konstruując fikcję przeprowadzania skomplikowanych analiz i procedur sprawdzających, podczas gdy wynik jej sprawy był mu "z góry" znany ze względu na informację o okresie jej służby przed 1990 r., który to okres Minister zakwestionował w kontekście kryterium krótkotrwałości.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ nadal przewleka postępowanie, podając graniczne terminy jej załatwienia i argumentując koniecznością wnikliwej analizy. Tymczasem mija pięć lat od złożenia wniosku (inicjującego tę sprawę), a żadne nowe okoliczności nie zostały ujawnione.
Zdaniem skarżącej, sposób potraktowania jej przez resort, w którym przepracowała całe swoje życie zawodowe, jest niegodziwy i niedopuszczalny – nie tylko z prawnego punktu widzenia. Skarżąca uznała działania organu za krzywdzące ją i upokarzające, poprzez pozbawienie należnego jej świadczenia, jak również poprzez dozowanie informacji, przekazywanie tych nieprawdziwych, pozorowanie działań oraz utrzymywanie jej w napięciu i nadziei. Podkreśliła, iż wywiązała się wobec państwa polskiego i jego obywateli z przeczenia złożonego podczas ślubowania przy przyjęciu do służby w Policji i obecnie ma prawo tego samego oczekiwać od organu.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, akcentując, że skarżąca, po złożeniu wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy (data wpływu do organu: [...] czerwca 2021 r.), wywiodła już ([...] lipca 2021 r.) skargę na jego przewlekłe postępowanie w zakresie rozpoznania tego wniosku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym Sąd odrzucił jej skargę postanowieniem z 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/WA 534/21, ze względu na brak poprzedzenia skargi ponagleniem.
Według Ministra, wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, ponieważ organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym, a mianowicie wysokość zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin.
Ponadto do organu wpłynęła znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4.900) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, w którym stwierdzono, iż okoliczności takie jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd ten podniósł również, że dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, iż nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania.
Podsumowując, Minister uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.
W piśmie z [...] marca 2022 r. skarżąca odniosła się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Stwierdziła, iż stanowisko Ministra nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiera ogólne dywagacje prawne, niedotyczące jej indywidualnej sprawy.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z[...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2017 r.) wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku, organ decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W dniu [...] czerwca 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej z [...] czerwca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra.
W piśmie z [...] lipca 2021 r. organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył termin rozpoznania przedmiotowego wniosku do [...] września 2021 r. z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy sprawy. Natomiast pismem z [...] września 2021 r. poinformował skarżącą o kolejnym terminie rozpatrzenia tego wniosku - do [...] grudnia 2021 r., podając jako przyczyny opóźnienia powołaną uprzednio konieczność dokonania wnikliwej analizy sprawy, a także znaczną liczbę spraw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy, uniemożliwiającą pełną realizację zasady szybkości postępowania, określonej w art. 12 k.p.a.
Pismem z [...] września 2021 r. skarżąca wystąpiła do organu z ponagleniem (data wpływu do organu: [...]października 2021 r.), a [...] lutego 2022 r. nadała do tut. Sądu opisaną na wstępie skargę.
W piśmie z [...] maja 2022 r. Minister poinformował tut. Sąd, że postępowanie drugoinstancyjne nie zostało zakończone. Taki stan sprawy został potwierdzony przez pracownika organu w dniu [...] maja 2022 r. (vide notatka służbowa z [...] maja 2022 r. – karta nr 49 akt sądowych sprawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, NSA stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.
Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wymóg ten został spełniony.
Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, po złożeniu przez skarżącą wniosku z [...] czerwca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w piśmie z [...] lipca 2021 r. wyznaczył skarżącej termin rozpoznania tego wniosku do [...] września 2021 r. Następnie w dniu [...] września 2021 r. wystosował do skarżącej kolejne pismo, wskazując termin rozpatrzenia przedmiotowego wniosku do [...] grudnia 2021 r.
Po wpłynięciu ponaglenia skarżącej z [...] września 2021 r. (data wpływu do organu: 4 października 2021 r.), Minister dołączył do akt sprawy kompletne akta osobowe skarżącej, przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") w formie płyty CD załączonej do pisma IPN z [...] marca 2020 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2020 r.), a więc jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej.
W dniu wydania wyroku Minister nie podjął jeszcze rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, a więc niewątpliwie w dacie wydania przez tut. Sąd orzeczenia organ pozostawał w stanie przewlekłości.
Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z powyższych przepisów (tj. art. 35 § 3 in fine w związku z art. 127 § 3 k.p.a.) wynika, iż termin rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy to wyłącznie miesiąc.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 k.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Jednakże samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ przewlekle prowadzi postępowanie.
W rozpoznawanej sprawie - wobec rozpoznania pierwotnego wniosku skarżącej z [...]lutego 2017 r. przez wydanie decyzji z [...] maja 2021 r. - przedmiotem rozważań Sądu mogą być wyłącznie nieprawidłowości w procedowaniu organu od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie można bowiem skutecznie kwestionować bezczynności czy przewlekłości organu po dokonaniu już przez niego czynności (tu: wydaniu decyzji) - vide uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Oceną objęty jest więc okres od [...] czerwca 2021 r. (data wpływu do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) do [...] lutego 2022 r. (data wniesienia skargi).
Wprawdzie Minister zasadnie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń, jednak w przedmiotowej sprawie kontroli sądowej podlegało postępowanie w drugiej instancji, mające charakter postępowania odwoławczego. Nie jest zatem konieczne zbieranie dowodów na wszelkie istotne w sprawie okoliczności, lecz jedynie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do rozstrzygnięcia wątpliwości na gruncie konkretnych zarzutów sformułowanych w środkach odwoławczych (tu: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Tymczasem - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - poza dwukrotnym określeniem terminu załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide pisma organu z [...] lipca 2021 r. i z [...] września 2021 r.), od czasu wniesienia przez skarżącą ww. środka zaskarżenia, nie podejmowano żadnych czynności.
Po ponagleniu z [...] września 2021 r., organ dołączył tylko do akt postępowania administracyjnego akta osobowe skarżącej (w formie wydrukowanych kopii), które IPN przekazał mu znacznie wcześniej, bo w marcu 2020 r. na płycie CD.
Do dnia wydania wyroku postępowanie drugoinstancyjne nie zostało zakończone. W dacie wniesienia skargi opóźnienie organu, który powinien rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do [...] lipca 2021 r., przekraczało sześć miesięcy. Nie ulega wątpliwości, iż wnikliwe wyjaśnienie sprawy jest niezbędne do merytorycznego jej załatwienia, lecz brak jest uzasadnienia - w kontekście specyfiki tej sprawy - dla tak przewlekłego działania Ministra. Sprawy w postępowaniu odwoławczym należy przy tym załatwiać w terminie miesiąca, a organ datę załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (który wpłynął do niego [...] czerwca 2021 r.) określił w ostatnim piśmie skierowanym do skarżącej na [...] grudnia 2021 r., a i tak terminu tego nie dotrzymał.
Nierozpoznanie środka zaskarżenia stanowiło dla tut. Sądu podstawę do zobowiązania Ministra do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] czerwca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
W przedmiotowej sprawie doszło też do oczywistego, a zatem rażącego naruszenia prawa w aspekcie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis - skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w stosunkowo krótkim czasie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne może być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny, a zamieszczonych w k.p.a. W tej sytuacji zadaniem Ministra było takie zorganizowanie pracy, aby w rozsądnym czasie likwidować zaległości, zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł (np. z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń). Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej sprawy. Pomimo upływu terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego na [...] grudnia 2021 r., skarżącej nie podano już kolejnego terminu rozpatrzenia środka zaskarżenia.
Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych lub organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy przewidziane w k.p.a., to obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, iż mimo przekroczenia tych terminów, jej sprawa zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Tak znaczne przekroczenie terminu załatwienia wniosku skarżącej z [...]czerwca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w powiązaniu z brakiem przekazania jej rzetelnej informacji odnośnie terminu załatwienia sprawy (co nie nastąpiło do dnia wydania wyroku), uzasadnia ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący, o czym orzeczono na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku.
W punkcie trzecim sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł tytułem zadośćuczynienia za ponad sześciomiesięczne (do dnia wniesienia skargi) oczekiwanie na wydanie decyzji drugoinstancyjnej. Sąd uznał, że jest to kwota adekwatna do znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona, a także uwzględniająca okoliczność, iż skarżąca nadal trwa w stanie niepewności wobec niezakończenia postępowania w drugiej instancji.