Uzasadnienie
Z., wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu Głównego NSZZ [...] o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej protokołów:
- 1. Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Delegatów NSZZ [...] w dniu [...] grudnia 2012 r.,
- 2. [...] Zjazdu Sprawozdawczo-Wyborczego NSZZ [...] w dniach [...] grudnia 2012 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Przewodniczący Głównej Komisji Rewizyjnej NSZZ [...] stwierdził, że prawo do wglądu i wnoszenia uwag do protokołu mają wyłącznie osoby biorące udział w wyborach. Natomiast na liście wydanych mandatów na [...] Krajowy Zjazd Sprawozdawczo-Wyborczy Delegatów NSZZ [...] brak jest podpisów delegatów z woj. [...], co świadczy, że nie brali oni udziału w Zjeździe. Tym samym brak jest podstaw do przesłania protokołu i wnoszenia do niego uwag.
Z. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. zażądał w trybie pilnym udostępnienia żądanych protokołów oraz zauważył, że odpowiedź z dnia [...] stycznia 2013 r. nie stanowi odpowiedzi na wniosek z [...] stycznia 2013 r. i jest jedynie przejawem swobodnej twórczości, niezgodnej z ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz Statutem NSZZ [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Zarządu Głównego NSZZ [...], Z. wniósł o rozpatrzenie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wniosku Z. o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarządowi Głównemu NSZZ [...] zarzucił nieudzielenie informacji publicznej, pomimo ciążącego na nim takiego obowiązku, dokonanie odpowiedzi odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ nieuprawniony, tj. Główną Komisję Rewizyjną NSZZ [...], a nadto niezachowanie formy decyzji do odmowy udostępnienia informacji, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązana do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne. Podkreślił, że NSZZ [...] jest organizacją związkową reprezentowaną w świetle przepisów prawa.
Skarżący powołując się na pogląd doktryny podniósł, że przepis art. 4 ust. 2 u.d.i.p. należy interpretować jako stanowiący autonomiczną w stosunku do jej art. 1 ust. 1 kategorię informacji publicznej o działalności wspomnianej kategorii podmiotów. W jego ocenie treść protokołów sporządzonych z obrad zjazdu związku zawodowego, niewątpliwie mieści się w kategorii informacji publicznej – o działalności podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Co prawda protokoły powyższe nie zostały wytworzone przez Zarząd Główny, jednak są dokumentami w jego posiadaniu, którymi może się posługiwać. Zawarte są zaś w nich informacje dotyczące wyborów władz statutowych związku, w tym jego przewodniczącego.
Jednocześnie skarżący stwierdził, że pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zawiera elementów koniecznych do uznania go za decyzję w rozumieniu art. 107 k.p.a., a tym samym podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje bezczynny.
W odpowiedzi na skargę Niezależny Samorządny Związek Zawodowy [...] wniósł o jej odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaś Zarząd Główny nie jest podmiotem, na którym ciąży prawny obowiązek przekazania skargi do sądu, w szczególności w oparciu o przepis art. 54 § 2 powołanej ustawy.
Ponadto, uzasadniając swoje stanowisko, organ podniósł, że racjonalność ustawodawcy oraz orzecznictwo (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, Lex Polonica nr 378144, ONSA i WSa 2005, nr 4, poz.
- 63) każe stwierdzić, że organizacje związkowe zostały wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej jako podmioty zobowiązane do jej udzielenia jedynie w art. 4 ust.
- 2. Zawiera on jednak odniesienie do ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, która przymiot "reprezentatywności" przyjmuje w art. 6 ust.
- 2. Zgodnie z jego treścią, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:
- 1. zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300 000 członków będących pracownikami,
- 2. działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie Sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.
Organ stwierdził, że NSZZ [...] nie zrzesza takiej liczby członków, by uznać go za reprezentatywny według tej ustawy, a nadto Zarząd Główny nie posiada żądanych informacji z uwagi na to, iż nie mają one charakteru informacji publicznych. Na potwierdzenie swoich wywodów powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowieniem lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich przyczyn określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana.
Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", bezczynność ma miejsce wtedy, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wymieniony w przepisie art. 4 ust. 1 i ust. 2, będący w jej posiadaniu, nie udostępnia jej w formie czynności materialno-technicznej w przewidzianym terminie bądź też nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzenia postępowania, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Tak więc dla oceny, czy Niezależny Samorządny Związek Zawodowy [...] pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Z., o udostępnienie informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy w ogóle jest on podmiotem obowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W przepisie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi się, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władne publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W punktach 1-5 ustawodawca określił katalog otwarty władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.
Natomiast w przepisie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. postanowił, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i Wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne.
Zatem, określając zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca wskazał trzy kategorie podmiotów, a mianowicie: władze publiczne, inne podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. Niewątpliwie ostatnia kategoria podmiotów jest kategorią autonomiczną w stosunku do dwu pozostałych, niepowiązaną w żaden sposób ze sprawowaniem władzy publicznej, czy wykonywaniem zadań publicznych.
Niezależny Samorządny Związek Zawodowy [...] bezspornie jest ogólnokrajową organizacją związkową, co wynika tak z Krajowego Rejestru Sądowego, gdzie w rubryce 1 – "Dane podmiotu", w pkt 1 – oznaczenie rodzaju organizacji, widnieje zapis "związek zawodowy", jak też z jego statutu (§ 5).
Nie jest on jednak, wbrew argumentacji skarżącego, reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:
- 1. zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300 000 członków będących pracownikami,
- 2. działają w podmiotach gospodarki narodowej, w których podstawowy rodzaj działalności jest określony więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.
Przy czym podkreślić należy, że zastrzeżenie określone w ust. 3 nie znajduje zastosowania w odniesieniu do NSZZ [...].
Tymczasem, jak wynika z Rocznika Statystycznego Rzeczypospolitej Polskiej 2012, zatrudnienie w [...] w 2010 r. wynosiło [...], natomiast w 2011 r. odpowiednio [...]. Niemożliwością jest zatem, by NSZZ [...] zrzeszał więcej niż 300 000 członków będących pracownikami, co powoduje, że nie jest spełniane kryterium liczebności określane w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.
W konsekwencji NSZZ [...] nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. i tym samym nie pozostaje w bezczynności odnośnie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem postępowania organu jest natomiast okoliczność, że wbrew jego twierdzeniu, dysponuje informacją publiczną, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 2 u.d.i.p.
W tej sytuacji zarzuty skargi są chybione, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.
Sąd nie podzielił argumentacji NSZZ [...] przemawiającej, jego zdaniem, za odrzuceniem skargi. Skarga w niniejszej sprawie nie jest bowiem niedopuszczalna, lecz, jak podniesiono wyżej, bezzasadna. Sąd rozpoznający sprawę musiał dokonać merytorycznych ustaleń co do podlegania przez NSZZ [...] przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Omawiany przepis art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie wyłącza przecież generalnie organizacji związkowych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jedynie ogranicza ich krąg do tych, które posiadają przymiot reprezentatywności.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.