Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 4 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 20/24

Uzasadnienie

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Prokuratorowi Krajowemu, zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, formułowanego w piśmie z [...] sierpnia 2023 r.

W skardze, uzupełnionej pismem pełnomocnika Wnioskodawcy (k. 50-51), wniesiono o:

1. - zobowiązanie organu do udzielenia informacji w zakresie udostępnienia dokumentu ukończenia studiów przez p. X. Y., zwanego dalej "Ministrem" - zgodnie z treścią wniosku - w terminie 14 dni,
2. - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
3. - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
4. - przyznanie od organu na rzecz Wnioskodawcy grzywny w wysokości dwóch tysięcy złotych.

W uzasadnieniu wskazano:

1. - [...] sierpnia 2023 r. Wnioskodawca złożył do organu podanie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "dokumentu organu bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz dokument ukończenia studiów przez X.Y.",
2. - w odpowiedzi organ stwierdził w piśmie z [...] września 2023 r.: "treść wniosku jest ogólna, chaotyczna i niesprecyzowana w stopniu uniemożliwiającym właściwe rozpoznanie"; do wniosku o udostępnienie dokumentu ukończenia studiów przez Ministra w ogóle się nie ustosunkował,
3. - nie ulega wątpliwości, że zawnioskowana informacja odnosi się do osoby pełniącej funkcję publiczną (w chwili złożenia wniosku pełniącą funkcję [...]) i jej funkcjonowanie w sferze publicznej,
4. - "Dokumenty potwierdzające wykształcenia są dokumentami urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną. Oznacza to, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. podlegają co do zasady udostępnieniu w zakresie treści i postaci" (tak m.in. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 4342/18),
5. - oceniając całość zdarzeń, organ dopuścił się bezczynności w wykonywaniu ustawowych obowiązków, związanych z realizacją wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

1. - [...] sierpnia 2023 r. wpłynął do organu wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", w postaci: "dokumentu organu bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treść tych dokumentów X. Y. dokument ukończenia studiów",
2. - pismem z [...] września 2023 r. poinformowano Wnioskodawcę, że treść jego pisma jest ogólna, chaotyczna i niesprecyzowana w stopniu uniemożliwiającym właściwe rozpoznanie; każdy bowiem wniosek - niezależnie, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać - musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle zrozumiały i precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem,
3. - w odpowiedzi Wnioskodawca jeszcze tego samego - [...] września 2023 r. - nadesłał pocztą elektroniczną pismo wskazując, że jego podanie jest jasne i zrozumiałe,
4. - pismem z [...] września 2023 r. poinformowano Wnioskodawcę, że organ podtrzymuje stanowisko z odpowiedzi datowanej [...] września 2023 r.,
5. - skarga nie jest zasadna.
6. - na wniosek udzielono odpowiedzi w terminie, przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o informacji,
7. - poinformowano Wnioskodawcę, że jego żądanie udostępnienia danych sformułowano tak nieprecyzyjnie, że uniemożliwia to właściwe jego rozpoznanie,
8. - organ podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13, dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); zgodnie z nim, każdy wniosek - niezależnie, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać - musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem,
9. - żądanie udostępnienia informacji publicznej, które jest w oczywiście niejasne (niezrozumiałe) nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej; brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje zaś, że organ powinien ograniczyć się w takiej sytuacji do poinformowania, iż żądanie nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, (tak: wyrok WSA o sygn. akt sygn. II SAB/Go 201/19 – dostępny w CBOSA),
10. - w przedmiotowej sprawie organ rozpoznał więc wniosek w terminie i – o zajętym stanowisku - poinformował Wnioskodawcę; obowiązek rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wiąże się z koniecznością dokonania oceny wnioskowanej informacji pod kątem przepisów ustawy o informacji; organ dokonał więc takiej oceny a to, że Wnioskodawca nie zgadza się z nią i ją kwestionuje, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935).

Sąd zważył, co następuje

Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego następujących, istotnych elementach. Wnioskodawca skierował mianowicie do organu pismo, które określił mianem żądania udostępnienia informacji publicznej, zaś ten - w terminie zakreślonym ustawą o informacji - udzielił odpowiedzi. Wskazał, że wniosek nie może być zrealizowany, gdyż pismo jest ogólne, chaotyczne i niesprecyzowane. Organ należy też generalnie do podmiotów, obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej - wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji.

Spór sprowadza się do odmiennej oceny, czy brzmienie wniosku było na tyle zrozumiałe, aby organy był obowiązany do jego rozpoznania i rozpatrzenia, co do meritum, - wedle reguł zakreślonych ustawą o informacji.

Trafne są wywody strony skarżącej, gdzie wskazano, że wniosek w swej części był na tyle zrozumiały, aby można było podjąć jego realizację. Dotyczy to części drugiej treści ręcznej adnotacji w brzmieniu: "dokument ukończenia studiów X. Y". Wprawdzie nadanie wnioskowi tak lapidarnego brzmienia, nie świadczy, aby wnoszący podanie, zachował właściwą - przyjętą w praktyce komunikowania obywateli z urzędem publicznym - staranność. Wniosek był jednak - w ocenie Sądu – wystarczająco zrozumiały i jednoznaczny, aby organ mógł wszcząć nad nim procedowanie. Wynikało zeń, jakiego rodzaju dokumentu żąda Wnioskodawca i kogo ma on imiennie dotyczyć - w kontekście zbieżności wskazanych we wniosku personaliów z danymi osobowymi, osoby piastującej wówczas funkcję organu, do którego wpłynął wniosek.

Nie sposób byłoby z kolei przypisać organowi bezczynności, gdyby w istocie wniosek – w zakresie, gdzie jest zrozumiały - nie dotyczył informacji publicznej. Organ w danym zakresie nie zajmował stanowiska. Wywodził bowiem, że wniosek nie jest zrozumiały - stosownie precyzyjny. W danym zakresie Sąd podziela zreferowane wcześniej stanowisko strony skarżącej, gdzie przywołano prezentowany w judykaturze pogląd. Treść dyplomu ukończenia studiów stanowi niewątpliwie dokument urzędowy, który może podlegać udostępnieniu - jako informacja publiczna.

W takiej sytuacji - nie odnosząc się merytorycznie do treści wniosku poprzez:

1. - udostępnienie dokumentu lub
2. - wskazania obiektywnych przeszkód ku temu – jak: brak go w zasobach, bądź nie pozostawanie w związku z kompetencjami dla pełnienia funkcji, czy wykonywaniem zadań publicznych - albo
3. - wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – gdy zachodzą ku temu przewidziane ustawą przesłanki
4. - organ pozostaje w bezczynności, co do załatwienia wniosku w danym zakresie. Sąd zobowiązał więc go do rozpoznania wniosku w stosownej części.

Natomiast – wbrew stanowisku Wnioskodawcy - w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego. Spowodowała go błędna ocena organu, jakoby wniosek – wobec bezsprzecznego braku staranności przy redakcji - nie był wystarczająco precyzyjny dla przystąpienia do procedowania nad nim. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia organu z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny zakresu stwierdzonej bezczynności. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji nie zachodziła także przesłanka wymierzenia organowi grzywny (tak wniosek profesjonalnego pełnomocnika), którą zresztą można zasądzić wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa – nie zaś Wnioskodawcy (tak: art. 149 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skutkowało to oddaleniem skargi.

Trafnie natomiast - jako niewystarczająco precyzyjny dla realizacji - sklasyfikował organ wniosek w zakresie w jakim użyto w nim sformułowania "dokument organu bezpieczeństwa państwa". W danym zakresie nadmierna ogólnikowość sformułowania nie pozwalała na realizację wniosku w nadanym mu brzmieniu. W danym wykresie nie sposób organowi przypisać bezczynności, co także uzasadniało oddalenie skargi w danej części.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.