Uzasadnienie
O. sp. z o. o. sp. k. w dniu [...] stycznia 2016 r., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skierowała do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek zawierający żądanie nadesłania odpisu wystąpienia Komisji do [...] Banku [...] S.A. oraz odpisu udzielonej odpowiedzi przez Zarząd banku dotyczących O. sp. z o. o. sp. k.
Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na powyższy wniosek, przy piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. przekazała wnioskodawcy kopię korespondencji skierowanej z Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego do zarządu [...] Banku [...], jednocześnie informując, że w przypadku kopii odpowiedzi banku, Urząd KNF nie może spełnić żądania zawartego we wniosku, bowiem wnioskowane informacje są dokumentami prywatnymi i nie mogą być zakwalifikowane jako informacja publiczna.
O. sp. z o. o. sp. k. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego polegającą na tym, że nie udostępniła ona żądanych informacji, ani też nie wydała decyzji administracyjnej, obejmującej odmowę udostępnienia informacji publicznej.
Strona skarżąca, powołując się na art. 149 oraz art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o zobowiązanie Komisji Nadzoru Finansowego do prawidłowego rozpoznania wniosku i w następstwie udostępnienie żądanej informacji publicznej poprzez przedłożenie kopii pism banku [...] Bank [...] S. A. stanowiących odpowiedź na pisma Komisji z dnia 30 kwietnia 2015 r. oraz z 5 października 2015 r. albo wydanie decyzji administracyjnej uzasadniającej odmowę udostępnienia żądanych informacji. W skardze wniesiono również o zasądzenie od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę wniosła o:
- 1. umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na fakt, iż w dniu [...] marca 2016 r. żądane kopie pism zostały w całości udostępnione Spółce;
- 2. stwierdzenie, że Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się bezczynności;
- 3. orzeczenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. odstąpienie od orzekania z urzędu przez Sąd grzywny lub przyznania od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz Spółki sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2.
W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione - inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Natomiast według art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie wniosku strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie odpisu wystąpienia Komisji Nadzoru Finansowego do [...] Banku [...] S.A. oraz odpisu odpowiedzi udzielonej przez Zarząd banku dotyczących O. sp. z o. o. sp. k.
Niekwestionowane w sprawie było, że podstawę prawną rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącego stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., a Komisja Nadzoru Finansowego jest podmiotem zobowiązanym do działania na zasadach i w trybie określonych w ustawie.
Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.
Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - co do zasady - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Ponadto podać należy, że na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
W przedmiotowej sprawie, Komisja Nadzoru Finansowego udostępniła Spółce informacje w postaci kopii jej pism skierowanych do zarządu [...] Banku [...] S.A., natomiast nie udostępniła kopii odpowiedzi banku uznając, że są to dokumenty prywatne i nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna.
Swoje stanowisko w tej kwestii organ zmienił po zapoznaniu się z argumentacją zawartą w skardze na bezczynność i wraz z pismem z dnia [...] marca 2016 r. skierowanym do pełnomocnika Spółki przekazał kopie żądanych pism, uznając że [...] Bank [...] S.A. winien być jednak zaliczony do kręgu podmiotów objętych zakresem stosowania u.d.i.p., co wynika wprost z art 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, a zatem żądanych przez spółkę pism nie można wyłączyć z zakresu przedmiotowego pojęcia "informacja publiczna".
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia [...] stycznia 2016 r. w wyżej określonej części, gdyż udostępnienie informacji w tej części nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi. Okoliczność ta nie czyni skargi bezzasadnej, albowiem nie eliminuje faktu istnienia bezczynności w dacie jej wniesienia.
Jednak wyjaśnić należy, że skarga na bezczynność organu, o jakiej jest mowa w art. 149 p.p.s.a., ma na celu przede wszystkim ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, a w przypadku stwierdzenia zarzucanej przez stronę bezczynności ustalenie czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. W pierwszej kwestii istotnym jest to, że w dniu, w którym została wniesiona skarga, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został w części uwzględniony. Udostępnienie informacji publicznej nastąpiło jednakże przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, zatem w takiej sytuacji zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej byłoby bezprzedmiotowe.
Tym samym mimo przekroczenia przez organ terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., należało stwierdzić, że organ, którego dotyczyła skarga, w dacie orzekania przez Sąd nie tkwił już w bezczynności. W konsekwencji postępowanie przed Sądem - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku Spółki, stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., koniecznym było stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1803/11, dostępny jw.).
Przepis art. 149 p.p.s.a. w jego aktualnym brzmieniu zawiera jednak normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie i rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce w sprawie, ale także czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo czy stwierdzona bezczynność organu nie była rażąca. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym we wskazanym w skardze postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępnym jw.), analiza art. 149 § 1 p.p.s.a. prowadzona w kontekście art. 4171 § 3 k.c., dowodzi, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
Wykonanie żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. nie powoduje zatem, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pogląd ten podzielono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 - oba dostępne jw.).
Z tych względów, Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku zawarł rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a p.p.s.a., stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż skład orzekający uznał, że okoliczność nieznacznego uchybienia w terminie udostępnienia żądanej informacji spowodowana byłą błędną oceną, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej, jednak informacja została udostępniona w ramach uwzględnienia skargi.
W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd z podanych wyżej powodów w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w części, która została udostępniona po wniesieniu skargi.
Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 201 § 1, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.