Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 marca 2016 r. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty Powiatu G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej kosztów utworzenia, funkcjonowania w ujęciu miesięcznym każdego etatu radcy prawnego w Starostwie Powiatowym w G. Podnosząc w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 – dalej jako u.d.i.p.), przez ich niezastosowanie, pomimo iż objęte żądaniem wniosku dane stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust 1 oraz art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c i art. 6 ust 1 pkt 3 u.d.i.p., pełnomocnik strony wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej we wskazanym powyżej zakresie, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 601,20 zł, w tym 100 zł wpisu od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla adwokata i 4,20 zł tytułem kosztów przesłania skargi na bezczynność organu, 4) skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), albowiem skarżący rezygnuje z rozprawy.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż w dniu 3 grudnia 2015 r. K. G., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Starosty G. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej sposobu realizowania obsługi prawnej reprezentowanego przezeń Powiatu. W przypadku, gdyby obsługę taką zapewniali radcowie prawni lub inni pracownicy zatrudniani na umowę o pracę organ miał podać ilość etatów oraz koszt utworzenia/funkcjonowania w ujęciu miesięcznym każdego etatu.
W odpowiedzi na powyższe organ (pismem z dnia 22 grudnia 2015 r.) poinformował skarżącego, iż obsługa prawna realizowana jest przez dwóch radców prawnych zatrudnionych na umowę o pracę. Organ nie podał kosztu utworzenia/funkcjonowania w ujęciu miesięcznym każdego etatu radcy prawnego, choć przedmiotowa informacja posiada walor informacji publicznej. Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie udostępnił żądanej informacji w formie czynności materialno - technicznej (art. 13 ust 1 u.d.i.p.), ani też nie wydał decyzji odmownej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W konsekwencji uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu skarżącemu objętej wnioskiem informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o: 1) umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania Starosty Powiatu G. do udzielenia informacji publicznej, 2) umorzenie postępowania w zakresie stwierdzenia, że Starosta Powiatu G. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, 3) obciążenie skarżącego kosztami postępowania oraz na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a zgłosił żądanie przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu pisma procesowego organ wskazał, iż w dniu 3 grudnia 2015 r. na elektroniczną skrzynkę pocztową Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej K. G., przez wskazanie w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna powiatu, tj. czy poprzez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy też poprzez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w Starostwie, czy też w inny i jaki sposób. Wnioskodawca w przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii wnosił o udostępnienie umowy z tą kancelarią oraz obustronnych faktur za 3 ostatnie miesiące, zaś w przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę prosił o podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu. Wnioskodawca wnosił także o przedstawienie w jaki sposób rozliczane są zasądzone na rzecz powiatu koszty zastępstwa prawnego w sprawach sądowych, administracyjnych, sądowo-administracyjnych, w których powiat reprezentuje prawnik (adwokat lub radca prawny), tj. czy są wypłacane prawnikowi w całości dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika, czy też po prawomocności wyroku bez względu na ich wyegzekwowanie lub też w inny - i jaki sposób.
W dniu [...] grudnia 2016 r., zgodnie z wnioskiem drogą elektroniczną, żądana informacja publiczna została przekazana K. G. W dniu 18 marca 2016 r. wpłynęła do Starostwa Powiatu G. przedmiotowa skarga na bezczynność organu.
Zdaniem Starosty G. skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż we wniosku o informację publiczną przesłanym do organu zawarto prośbę o udostępnienie kosztów funkcjonowania w ujęciu miesięcznym "każdego" etatu radcy prawnego. Przyjmując takie założenie, w związku z faktem zatrudnienia w Starostwie Powiatowym w G. dwóch radców prawnych, to udzielenie informacji w konsekwencji doprowadziłoby do ujawnienia ich rzeczywistych zarobków. Użyte we wniosku sformułowanie "koszty funkcjonowania w ujęciu miesięcznym każdego etatu radcy prawnego" zostało zastosowane celowo, aby nie używać słowa "wynagrodzenie", ale sprowadza się w istocie do tego samego. W związku z powyższym na gruncie zapisów art. 5 u.d.i.p. organ uznał, że w tej części wniosku informacja nie może zostać udzielona, ponieważ podlega ograniczeniu.
Organ podkreślił, iż u.d.i.p. nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną". W przypadku osób, których wynagrodzenia są finansowane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wydaje się, że kategoria ta obejmuje bezsprzecznie funkcje, które są obsadzane w wyborach powszechnych (np. radni, wójt), jak również osoby pełniące funkcje organów wykonawczych, wybieranych przez organ stanowiący (np. członkowie zarządu powiatu) oraz osoby pełniące funkcje urzędnicze wymienione w ustawach samorządowych, do których przypisane są określone kompetencje (np. skarbnik, sekretarz, ewentualnie także kierownik samorządowej jednostki organizacyjnej). Wydaje się natomiast, że brak jest podstaw, aby pojęcie funkcji publicznej odnosić do każdej osoby zatrudnionej w urzędzie lub też w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego, o ile wynagrodzenia tych osób są finansowane z budżetu samorządu.
Za taką interpretacją przemawiają dwa zasadnicze argumenty. Po pierwsze, na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej prawodawca posłużył się pojęciem "osoba pełniąca funkcję publiczną", które znaczeniowo tylko w niektórych przypadkach pokrywa się z pojęciem "osoba zatrudniona w urzędzie". Po drugie, ustawodawca wprowadził wyłączenie dostępu do informacji w sprawach, które stanowią zarazem dane osobowe konkretnych osób o charakterze prywatnym. Stanowi to o prymacie ochrony danych o charakterze prywatnym w stosunku do uprawnienia przysługującego osobom trzecim dotyczącego dostępu do informacji i działalności organów władz publicznych. Na tym tle dopuszczenie do przekazywania informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne ma charakter wyjątku. Tym samym nie może być on interpretowany rozszerzająco i brak jest podstaw, aby obejmować nim również pracowników urzędu danej jednostki.
W związku z powyższym postępowanie sądowe powinno zostać umorzone bo w sprawie bezczynność nie występuje, gdyż żądana informacja została udzielona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty Powiatu G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej polegająca na nieudostępnieniu wnioskodawcy informacji publicznej w sprawie obsługi prawnej Starostwa G., co do podania miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego.
Organ stanął na stanowisku, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ nie ma obowiązku ujawniania informacji o wynagrodzeniu zatrudnianych na umowę o pracę radców prawnych, informacja ta bowiem nie stanowi informacji publicznej.
Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym oraz wydatkowania publicznych środków finansowych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Pojęcie informacji publicznej jest szerokie i obejmuje wszelkie sprawy publiczne również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmiot publiczny, a jedynie odnosi się do nich (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
Biorąc to pod uwagę oraz zważywszy na treść przedmiotowego wniosku o udostępnienie wskazanych w nim informacji, należy stwierdzić, że żądane przez stronę skarżącą dane mają charakter informacji publicznych.
W judykaturze przyjmuje się, że wydatki ponoszone przez Powiat związane z utworzeniem i funkcjonowaniem stanowiska (każdego etatu) radcy prawnego należą niewątpliwie do sfery wydatków publicznych. W świetle art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2013 poz. 885 ze zm.) nie może budzić wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 tej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych.
Podkreślenia wymaga, że udzielenie informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia (np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. musi uwzględniać publiczno-prawny charakter materii, której dotyczył wniosek skarżącego z dnia 3 grudnia 2015 r. w części dotyczącej informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych tj. informacji o miesięcznych kosztach Powiatu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego, a także rangę uwarunkowań konstytucyjnych, wynikających z postanowień art. 61 Konstytucji RP. Udzielenie zatem informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia (np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy) – patrz wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2508/12, z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14 i sygn. akt I OSK 796/14, z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1741/13, WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 7/16, WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 12/15, WSA w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 21/15, WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 16/16, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Ponadto zważyć należy, że podmiotem, do którego zwrócił się skarżący jest Starosta Powiatu G., a więc organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega więc wątpliwości, że Starosta jako organ samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, w której posiadaniu się znajduje (art. 4 ust. 3 udip). Niewątpliwe też kwestia miesięcznych kosztów utworzenia i funkcjonowania każdego w powiecie etatu radcy prawnego dotyczyła spraw publicznych, ponieważ odnosiła się do obsługi prawnej organu administracji publicznej. Domaganie się zatem dostępu do tego rodzaju informacji jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że stanowią one podstawę do wydatkowania środków finansowych powiatu, a zatem podlegają udostępnianiu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Ol 45/14, publik. jw.).
Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz z podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Jeśli więc organ jest w posiadaniu informacji publicznej, o którą zwróciła się strona, to ma obowiązek jej udzielić, chyba że nie może być ona udostępniona na skutek ograniczeń przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Właśnie na ustawowo chronione prawo do prywatności powoływał się organ w niniejszej sprawie, informując pisemnie wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia informacji o wydatkach związanych z utrzymaniem etatów radcy prawnego, która to informacja w istocie przedstawia wysokość wynagrodzenia uzyskiwanego przez osoby zatrudnione na tychże etatach. Uwadze organu uszło jednak to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji administracyjnej, w której organ precyzyjnie wyjaśni przesłanki swojego rozstrzygnięcia i wykaże jego zasadność. Wynika to wprost z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością, która musi prowadzić do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do działania przewidzianego prawem.
Bowiem dopiero wydanie decyzji administracyjnej i uzasadnienie jej w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 3 u.d.i.p. daje stronie gwarancję kontroli sądowej prawidłowości odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W tej sytuacji Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ ani nie udostępnił wnioskodawcy pełnej treści żądanych informacji, ani nie wydał decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Z tego względu orzeczono jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. wyznaczając jednocześnie termin do rozpoznania wniosku strony, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a.
Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynności do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy określonej przepisami prawa.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) stosownie do wyniku sprawy (480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 100 zł – wpis od skargi i 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa). Sąd uznał przy tym, iż kwota 4,20 zł poniesiona przez pełnomocnika skarżącego tytułem kosztów przesłania skargi zawiera się zasądzonym wynagrodzeniu adwokackim. Bowiem katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną tytułem zapłaty kosztów sądowych lub prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną z tytułu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa, albo koszty związane z prowadzeniem korespondencji, w tym koszty przesłania skargi do organu administracji publicznej – patrz wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt. III SA/Lu 935/13, publik. LEX nr 1531902.