Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 708) i wyłączenie stosowania art. 15c, 22a, 24a ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że wniosek z [...] marca 2017 r. wpłynął do organu w dniu [...] marca 2017 r. Skarżący podniósł, że postępowanie w jej sprawie winno być zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wprawdzie mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji, jednakże z perspektywy czasu można je w ocenie skarżącego nazwać czynnościami pozornymi. Zdaniem skarżącego czynności te nie zmierzały do rozpatrzenia jego wniosku. Skarżący podął, że w związku z bezskutecznym upływem terminów określonych w k.p.a. w dniu [...] stycznia 2020 r. skierował do MSWiA wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podniósł, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowiącej rozpatrzenie jego wniosku.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2020 r. na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podał, że w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a).
W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie.
Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje emerytalnego/rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).
Na marginesie wskazano, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.
Organ na wezwanie Sądu pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. i z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. nie został rozpatrzony, organ nie wydał decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem z dnia 18 stycznia 2020 r. nazwanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa".
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.
W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejne terminy wyznaczone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia [...] sierpnia 2017 r., do dnia [...] stycznia 2018 r., do dnia [...] czerwca 2018 r. i do dnia [...] grudnia 2018 r. nie zostały dotrzymane. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c, 22a, 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie.
Ustawodawca wymaga, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ sprawy nie załatwił w tym terminie.
Organ pozostawał w tej sprawie w bezczynności tak na dzień wniesienia skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd. Z tego względu konieczne stało się zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku J. C. z dnia [...] marca 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W ocenie Sądu w sprawie tej bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Samo podjęcie pierwszej czynności w sprawie nastąpiło po ponad miesiącu od wpływu wniosku (pismo MSWiA do ZER MSWiA z dnia [...] kwietnia 2017 r.). Jednocześnie już tego samego dnia organ wystosował zawiadomienie do strony, że jej sprawa nie będzie rozpatrzona w terminie, organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku nastąpi do [...] sierpnia 2017 r. Także dalsze czynności (wezwania skierowane do Komendanta Głównego Policji i Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu) organ podjął dopiero po 4 miesiącach od wpływu wniosku (pisma z dnia [...] lipca 2017 r.). Wówczas też zawiadomił stronę, że sprawa będzie rozpoznana do [...] stycznia 2018 r. Choć już w grudniu 2017 r. organ dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji (KGP odpowiedział pismem z dnia [...] listopada 2017 r., IPN zaś pismem z dnia [...] października 2017 r.), o czym zawiadomił stronę pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., już pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. ponownie powołując się na konieczność wszechstronnej i wnikliwej analizy dokumentów zawiadomił, że rozpoznanie sprawy nie nastąpi w wyznaczonym terminie.
Organ wskazał, że sprawa będzie rozpatrzona do dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący w dniu [...] marca 2018 r. zapoznał się z aktami sprawy. Po wystosowaniu do strony pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. organ podjął jeszcze jedną czynność, tj. wystosował do strony kolejne pismo, z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 36 k.p.a. informujące ponownie o konieczności wszechstronnej i wnikliwej analizy akt sprawy i wskazujące, że wniosek będzie rozpatrzony do [...] grudnia 2018 r.
Podkreślenia wymaga, że konieczność wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy, o czym jest mowa w pismach organu do strony stanowi podstawową czynność organu administracji publicznej rozstrzygającego w indywidualnych sprawach poddanych właściwości organu.
W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność wpływu znacznej ilości spraw do organu nie stanowi usprawiedliwienia bezczynności organu w stanie faktycznym tej sprawy. Rażącego charakteru bezczynności organu w tej sprawie nie zmienia okoliczność zastosowania przez organ art. 36 k.p.a. i zawiadomienia strony o nowych terminach załatwienia sprawy, które nie były dotrzymane. Od wpływu wniosku strony do organu do czasu wystosowania przez organ pisma do Sądu z dnia [...] sierpnia 2020 r. z informacją, że wniosek skarżącego nie został rozpoznany decyzją, upłynęły ponad 3 lata.
Biorąc pod uwagę treść art. 35 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że organ znacznie przekroczył termin ustawowy, przy jednoczesnym braku istotnych procesowych przeszkód do zakończenia postępowania, tym bardziej, że materiał dowodowy zebrany został już w grudniu 2017 r. Bezsprzecznie taki sposób działania organu narusza w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej. Sąd wziął przy tym pod uwagę przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późń. zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Także uwzględnienie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy nie zmienia stanowiska Sądu co do stwierdzonej w tej sprawie bezczynności organu. Bezczynność ta istniała już przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego. Także po uchyleniu art. 15zzs przepisem art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) organ do dnia rozstrzygania niniejszej sprawy decyzji nie wydał.
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W sprawie tej Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1615/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie w wysokości 2.000 zł przemawiał czas trwania postępowania administracyjnego, które nadal nie zakończyło się wydaniem decyzji. Na początku marca 2020 r., a zatem jeszcze przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego, upłynęły 3 lata od wpływu wniosku strony do organu. Tak długi okres niepodejmowania właściwego działania uzasadniał zrekompensowanie skarżącemu negatywnych przeżyć poprzez przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. Brak decyzji uniemożliwia stronie dochodzenie swych praw. Zaznaczyć jednocześnie należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była kwestia obniżenia wysokości świadczenia emerytalnego. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego, nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności organu administracji publicznej, czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych względów Sąd przyznał sumę pieniężną we wskazanej wyżej wysokości, jako odpowiednią w okolicznościach sprawy.
Jednocześnie w sprawie tej Sąd stwierdził, że zaszły przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. W ocenie Sadu, grzywna w wysokości 500 zł. (pięćset złotych) złotych spełni swoją rolę dyscyplinująco-represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ wniosku strony. Grzywna w tej wysokości jest w ocenie Sądu wystarczająca, aby skłonić organ do właściwego procedowania i uwzględnienia zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jednostki do władzy publicznej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 i 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy.