Uzasadnienie
K. O. w dniu [...] lutego 2016 r. złożyła drogą elektroniczną do Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...] wniosek o dostęp do informacji publicznej w przedmiocie:
‒ umowy z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] zawartej między Agencją Artystyczną [...] K.C. z siedzibą w [...], ul. [...] a Miejskim Domem Kultury w [...] na "[...]" w dniu [...] maja 2016 r.
‒ umowy z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] zawartej pomiędzy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], ul. [...] a Miejskim Domem Kultury w [...] w celu "Określenia warunków sponsoringu świadczonego przez [...] sp. z o.o. w [...] na rzecz Miejskiego Domu Kultury w [...]".
W dniu [...]lutego 2016 r. Miejski Dom Kultury w [...] wezwał stronę do usunięcia braków formalnych pisma z dnia [...] lutego 2016 r. poprzez podanie danych pozwalających na określenie wnioskodawcy (imię, nazwisko, nazwa osoby prawnej lub jednostki nieposiadającej osobowości prawnej, adres).
W dniu [...] lutego 2016 r. K.O. uzupełniła wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. wskazała dane osobowe i jednocześnie podtrzymała wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Pismem z dnia [...] marca 2016 r. L.dz. [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Kultury poinformował stronę, że na podstawie art. 29a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 493 ze zm.) odmawia udostępnienia informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczącym udostępnienia treści umowy z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. L.dz. [...] organ poinformował stronę, że na podstawie § 6 umowy sponsoringu z dnia [...] listopada 2015 r. numer [...] odmawia udostępnienia informacji publicznej.
K. O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w [...] wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia [...] lutego 2016 r.
Zdaniem skarżącej organ odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej, naruszył: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej.
Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zaznaczyła, że będąca przedmiotem wniosku umowa z dnia [...] listopada 2015 r. znalazła się w Centralnym Rejestrze Umów i została opatrzona klauzulą "informacje poufne". We wskazanym rejestrze nie podano również kwoty wypłaconej z tytułu jej zawarcia. Umowa z dnia [...] listopada 2015 r. również została opatrzona klauzulą "informacje poufne". Szczegółowe dane dotyczące żądanych umów zostały opublikowane w BIP z pominięciem kwot.
Skarżąca podkreśliła, że wniosek o udostępnienie informacji zmierzał do zweryfikowania stanowiska organu odnośnie konieczności ochrony informacji. Organ powinien udzielić informacji zgodnej z wnioskiem, a w sytuacji gdy uzna, że informacje, nie podlegają ujawnieniu, odmówić jej udostępnienia, wydając decyzję.
Zdaniem skarżącej przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia ze względu na ochronę tajemnicy ustawowo chronionej, np. prywatność osoby fizycznej. Organ może odmówić udostępnienia informacji, jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania.
K. O. stwierdziła, że za prawidłowy należy uznać wniosek przesłany pocztą elektroniczną, nawet gdy do jego autoryzacji nie został użyty podpis elektroniczny. Podkreśliła, że wniosek o informację publiczną złożyła drogą elektroniczną anonimowo, jednak niezwłocznie po wezwaniu podała swoje dane. Organ nie udzielił jednak odpowiedzi na jej wniosek o dostęp do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Domu Kultury w [...] wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że 14 dniowy termin wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, został w niniejszej sprawie przedłużony zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy w piśmie z dnia [...] marca 2016 r.
Bezczynności w przedmiocie udostępniania informacji publicznej to sytuacja, gdy podmiot objęty zakresem działania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie reaguje na skierowany do niego wniosek. W niniejszej sprawie Dyrektor Domu Kultury prowadził korespondencję, która miała na celu rozpatrzenie istoty sprawy. Organ badał przesłanki prawne oraz zapisy umów w tym przedmiocie, zatem nie uchylał się od odpowiedzi. Poinformował także, że odmawia w całości udzielenia informacji, powołując się na art. 29a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wskazany przepis stanowi, że nie ujawnia się wysokości wynagrodzenia podmiotu świadczącego usługi lub realizującego dostawy z zakresu działalności artystycznej lub twórczej, a także danych osobowych podmiotu świadczącego usługi lub realizującego dostawy z zakresu działalności kulturalnej, związanych z posiadanymi prawami wyłącznymi – jeżeli do tych usług lub dostaw nie stosuje się przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych, a podmiot ten zastrzegł, że powyższe informacje nie mogą być udostępniane.
Dyrektor Domu Kultury stwierdził, że nie mógł udostępnić informacji zawartych w umowach, ponieważ w ich treści wskazane są konkretne zapisy dotyczące poufności, których złamanie rodzi konsekwencjami finansowymi. Organ nie może narażać się na spór cywilnoprawny oraz na koszty z tym związane ani też ryzykować utraty wizerunku.
Organ podkreślił jednocześnie, że respektuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak w tej konkretnej sprawie nie miał możliwości przewidzianych prawem, aby uczynić zadość żądaniu skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).
W ocenie Sądu sprawa niniejsza mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Dyrektor Miejskiego Domu Kultury w [...] jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu żądanie udostępnienia treści umów, o których mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., zawartych pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Kultury w [...] a podmiotami zewnętrznymi, a mianowicie Agencją Artystyczną [...] K. C. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], stanowią żądanie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ dotyczą wydatkowania środków publicznych. Powyższe nie było kwestionowane przez organ, Dyrektor Miejskiego Domu Kultury w [...] w odpowiedzi na skargę wskazał natomiast, że żądane informacje stanowią "informacje poufne".
W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ (podmiot obowiązany) powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem albo;
- 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, albo;
- 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, albo;
- 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
W niniejszej sprawie organ w dniu [...] marca 2016 r. dwoma pismami odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej. W piśmie o numerze L.dz. [...] Dyrektor Miejskiego Domu Kultury w [...] stwierdził, że umowa z dnia [...] listopada 2015 r. nie może zostać udostępniona z uwagi na przepis zawarty w art. 29a ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W piśmie o numerze L.dz. [...] Dyrektor odmówił udostępnienia szczegółowych informacji zawartych w umowie z dnia [...] listopada 2015 r. w oparciu o § 6 tej umowy. Oba pisma zostały podpisane przez Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...] S. K. W toku postępowania sądowoadministracyjnego organ wzywany do doręczenia dowodu doręczenia tych pism skarżącej wyjaśnił, że takim dowodem w formie papierowej nie dysponuje, gdyż korespondencję załatwił w drodze mailowej. Organ przedstawił Sądowi jedynie dowód nadania wiadomości email (k. – 50 akt sądowych).
W opisywanej sytuacji brak dowodów doręczenia pism skarżącej nie pozwala przyjąć, że w chwili rozpatrywania skargi na bezczynność, a także w chwili wniesienia tej skargi, organ nie pozostaje w bezczynności. Gdyby bowiem nawet uznać, że opisane pisma stanowią decyzje administracyjne, to i tak brak prawidłowego ich doręczenia skarżącej – zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego – powoduje, że nie można przyjąć, że weszły one do obrotu prawnego, a tym samym ustał stan bezczynności organu.
Zwrócić też należy uwagę, ze odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnic ustawowo chronionych wymaga wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 16 ust.1 i 2 w zw. z art. 5 ustawy o dostępnie do informacji publicznej.
Decyzja taka winnna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a w szczególności powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Decyzja powinna być następnie doręczona stronie zgodnie z przepisami k.p.a. Doręczenie decyzji jest oczywiście możliwe za pomocą środków komunikacji elektronicznej, ale musi spełniać wymogi art. 391 oraz art. 46 ust.3, 4, 5, 7, 8 i 9 k.p.a. Przesłanie pism drogą mailową, bez wyczerpania pozostałych elementów prawidłowego doręczenia drogą elektroniczną, nie jest prawidłowe i nie rodzi skutków, jakie z instytucją doręczenia wiąże Kodeks postępowania administracyjnego.
Sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ, co prawda nieporadnie, wyraził swoje stanowisko w sprawie w pismach z dnia [...] marca 2016 r. Nie można jednak przyjąć, że działanie organu miało charakter lekceważący czy też, że organ próbował uniemożliwić stronie dostęp do żądanej informacji w sposób oczywiście sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.