Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. A. A. wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z prośbą o wyjaśnienie powodów, dla których nie otrzymała propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej.
Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. A. A. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa w sprawie przedstawienia ww. propozycji służby, którą Dyrektor zobowiązany był jej złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.).
W odpowiedzi na ww. pisma strony z dnia [...] maja 2017 r. oraz z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował A. A., że brak przedstawienia ww. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia był wynikiem zastosowania regulacji ustawowych, tj. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.).
Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. A. A. poinformowała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że nadal nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, które uwzględniają posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg pracy, jak również nie podano przyczyn nie otrzymania ww. propozycji.
W reakcji na powyższe Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował ww., że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r.
Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. A. A. skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na podstawie art. 37 § 1 kpa na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia ww. propozycji służby, pomimo ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 ustawy o KAS) oraz upływu ustawowego terminu (31 maja 2017 r.). W odpowiedzi na przedmiotowe zażalenie Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] lutego 2018 r. poinformował ww., że zażalenie strony nie może być rozpatrzone przez Szefa KAS w trybie art. 37 § 1 kpa, albowiem w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kpa.
Pismem z dnia [...] marca 2018 r. A. A., reprezentowana przez pełnomocnika [...] R. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania, że skarga nie podlega odrzuceniu o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 1) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 1) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 2) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 1) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 1) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 1) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 2) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3; P.p.s.a.).
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej.
Ta zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS - art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1948 ze zm.).
Zgodnie z art. 165 ust. 7 ww. ustawy, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.
Organy KAS nie miały przy tym obowiązku złożenia każdemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby lub propozycji zatrudnienia w Służbie Celno- Skarbowej.
Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Dokonując oceny charakteru przedmiotowej propozycji trzeba mieć na uwadze następujące okoliczności:
- 1. propozycja ta stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),
- 1. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,
- 1. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i Obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
- 2. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),
- 2. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.
Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.
Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:
- 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
- 1) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.
W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, w ocenie Sądu, nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.pis.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.
Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w Stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.
Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17 oraz I OSK 2830/17, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
Skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest zaś m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zostały podjęte przez organ do tego zobligowany, w ramach postępowania administracyjnego bądź też poza jego granicami.
W związku z tym należało uznać, że skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.