Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. M. N., reprezentowany przez adwokata, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. wydanej po rozpatrzeniu wniosku wymienionego z dnia [...] grudnia 2017 r. Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w zakresie żądanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2019 r.; wymierzenie organowi grzywny; uznanie, że zwłoka w załatwieniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]minister odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15 c, 22a, 24 a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzję doręczono dnia [...] lutego 2019 r. Dnia [...] marca 2019 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dnia [...] października 2019 r. organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku nastąpi do [...] marca 2020 r., co uzasadnił potrzebą "wnikliwej analizy". Dnia [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie. Pełnomocnik podniósł, że na dzień wywiedzenia skargi nie ma ostatecznej decyzji organu. Wskazał na obowiązki organu wynikające z art. 12, art. 35 k.p.a. Stwierdził, że zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Wskazał, że działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a.
Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). W ocenie skarżącego czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o bezczynności organu która trwa po dziś dzień. W przedmiotowej sprawie podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Skarżący wnosi o uznanie, iż w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia przede wszystkim długotrwałość postępowania.
Minister wskazał co prawda wnioskodawcy nowy termin załatwienia sprawy (przekroczony na dzień sporządzania skargi), ze względu na "konieczność wnikliwej jej analizy", jednak wskazane do niego uzasadnienie jest zbyt lakoniczne, zatem nie sposób uznać, że wystąpiła przyczyna uzasadniająca przedłużenie postępowania. Ponieważ od dnia złożenia w Urzędzie wniosku minął ponad rok, należy uznać, iż Minister jest w niniejszej sprawie bezczynny. Jednocześnie tak istotne przekroczenie ustawowego terminu uzasadnia zdaniem pełnomocnika wymierzenie organowi grzywny sankcjonującej takie zachowania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi z dnia [...] maja 2020 r. na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu [...] marca 2019 r. do organu wpłynął wniosek M. N. z dnia [...] marca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lutego 2019 r. nr [...]. Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia [...] lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm.) musi dokonać wszechstronnej i wnikliwej analizy, gdyż każde postępowanie prowadzone w trybie art. 8a ww. ustawy dotyczy indywidualnej sprawy.
Organ wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin.
Organ wskazał też, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia [...] lutego 1994 r, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.
Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie szerszej dokumentacji na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, o czym strona została poinformowana. Podał, że przedmiotowa dokumentacja do organu wpłynęła w dniu [...] marca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalna, albowiem wnioskodawca przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.
W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. wyznaczony na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku strony z dnia [...] marca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. Zarzut bezczynności jest zatem zasadny. Organ nie rozpatrzył wniosku z dnia [...] marca 2019 r. w ciągu miesiąca, nie wskazał przy tym na żadne okoliczności, które mogłyby zostać uznane za obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą rozpatrzenie tego wniosku w ustawowym terminie. Okoliczność wystosowania w dniu [...] lutego 2020 r., a zatem po wpływie do organu ponaglenia, dodatkowego pisma do IPN o przesłanie szerszej dokumentacji dotyczącej przebiegu służby strony, stanowi jedynie dodatkową czynność, która w żaden sposób nie usprawiedliwia dotychczasowego niezakończenia postępowania.
Organ, jeszcze zanim wystosował to dodatkowe wezwanie, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawiadomił stronę, że rozpoznanie wniosku nastąpi do [...] września 2019 r., zaś pismem z dnia [...] października 2019 r. zawiadomił stronę, że rozpoznanie sprawy nastąpi do [...] marca 2020 r. Powyższe wskazuje, że przedłużenie terminu zakończenia postępowania nie było oparte o rzeczywistą przeszkodę w rozpoznaniu sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność analizy sprawy jest normalną czynnością podejmowaną przed wydaniem rozstrzygnięcia, nie stanowi zatem zdarzenia mogącego wpłynąć na czas trwania postępowania. Także podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność wpływu znacznej ilości spraw do organu nie stanowi usprawiedliwienia dla takiego działania organu, jak w niniejszej sprawie. Dodatkowa dokumentacja, o którą Minister zwrócił się do IPN-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2020 r. Pomimo to, do dnia rozpatrzenia niniejszej skargi, decyzja nie została wydana.
Sposób działania organu w tej sprawie narusza w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ naruszył w sposób rażący także przepis art. 35 § 1 i § 3, jak również przepis art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił.
Dokonując oceny Sąd wziął pod uwagę przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późń. zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Także uwzględnienie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy nie zmienia stanowiska Sądu co do stwierdzonej w tej sprawie bezczynności. Stan bezczynności istniał już przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego. Także po uchyleniu art. 15zzs powołanej ustawy przepisem art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) organ do dnia rozpoznania niniejszej sprawy decyzji nie wydał.
W związku z tym, że organ nie rozpoznał sprawy z wniosku strony z dnia [...] marca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy konieczne stało się zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania tego wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W sprawie tej Sąd uwzględnił żądanie wymierzenia organowi grzywny. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy.
W ocenie Sadu, grzywna w wysokości 500 zł (pięćset złotych) spełni swoją rolę dyscyplinująco-represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Grzywna w tej wysokości jest w ocenie Sądu wystarczająca, aby skłonić organ do właściwego procedowania i uwzględnienia zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jednostki do władzy publicznej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego (480 zł) oraz opłatę uiszczoną od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).