Uzasadnienie
Wnioskiem z 30 września 2011 r. W. S. zwrócił się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Wójta Gminy [...] o pilne wskazanie mu dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1994 r., wymagające publikacji dla wejścia w życie.
W skardze z 21 października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 30 września 2011 r. Wskazał, że organ pomimo upływu 14 października 2011 r. ustawowego terminu do udzielenia informacji, nie udostępnił jej, co świadczy o jego zwłoce.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 powołanej ustawy, z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa przez organ.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie z argumentacją, że 8 grudnia 2011 r. poinformował skarżącego, iż żądana przez niego informacja funkcjonuje w obiegu publicznym. Z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym publikowane są uchwały Rady Gminy w [...] można bowiem zapoznać się w ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] dla dzienników publikowanych od 1 lipca 2006 r.) oraz poprzez ogólnie dostępne publikacje Dzienników Urzędowych Województwa [...] w formie papierowej. Redagowanie, wydawanie i udostępnianie ww. publikatora oraz prowadzenie zbioru aktów prawnych wydawanych na terenie województwa i podlegających publikacji, znajduje się w zakresie działania Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa [...].
Organ wskazał także, że skarżącemu wyjaśniono, iż informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem nieogłoszonych i ich projektów), zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych, regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 478/11, odrzucił skargę W. S. na bezczynność. W uzasadnieniu wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Również żądana informacja – wbrew prezentowanym w odpowiedzi na skargę twierdzeniom organu – jest informacją publiczną.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 6 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.
Kierując się ponadto wykładnią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy oraz nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej.
Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza bowiem stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie.
Tak też jest, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, gdyż – jak słusznie wskazał organ – żądane informacje zostały opublikowane w sposób, jaki mocą przepisów odrębnych przewidziany jest przy ogłaszaniu aktów normatywnych, w tym także aktów prawa miejscowego, przez co stały się ogólnie dostępne.
W takiej sytuacji nie ma podstaw do realizowania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1987/11 (Lex nr 1069638).
Zatem w sprawie nie mogło i nie może dojść ani do udostępnienia żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy).
Skoro sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać za niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 1392/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. S. od postanowienia Sądu I instancji, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji przesądzając, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, winien był rozpoznać skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia tej informacji w sposób merytoryczny. Tymczasem odrzucając skargę na bezczynność, przy jednoczesnej kwalifikacji żądania strony na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzależnił wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej od tego, czy sprawa może być załatwiona w prawnych formach działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Takie działanie pozbawia stronę prawa do kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy.
Sąd wskazał na specyfikę spraw dotyczących bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wynikającą z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego oraz kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisami prawa materialnego, które regulują daną materię.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, w której Sąd I instancji przesądził o charakterze żądanej informacji jako nieznajdującej oparcia w przepisach u.d.i.p., powinien był ocenić zasadność wniesionej skargi w tym zakresie. Skarga została bowiem merytorycznie rozpoznana poprzez ocenę charakteru żądanej informacji, zatem brak było podstaw do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 14 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jednocześnie, stosownie do treści art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2012 r., poz. 270), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Informacja, jakiej żądał w swoim wniosku z 30 września 2011 r. W. S., tj. daty publikacji oraz numery i pozycje Dziennika Urzędowego Województwa [...], w których opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1994 r., wymagające publikacji dla wejścia w życie, stanowi niewątpliwie informację publiczną.
Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy (...). Natomiast w przepisie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustawodawca wskazał jedynie przykładowo, co stanowi informację publiczną.
Bezsprzecznie to, w jakim Dzienniku Urzędowym Województwa [...] – data publikacji, numer i pozycja – opublikowano uchwały Rady Gminy w [...] wymagające publikacji dla wejścia w życie, jest informacją o sprawach publicznych, dotyczy bowiem szeroko rozumianej sfery życia publicznego.
Z kolei Wójt Gminy [...] jako organ samorządu terytorialnego (organ gminy), jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako władza publiczna (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jednocześnie trzeba zauważyć, że przepis art. 1 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że jeżeli inne przepisy zawierają odmienne regulacje co do zasad i trybu udostępniania informacji publicznych, stosuje się te przepisy, a nie ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Dostęp do aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów), zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych, regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.).
Ponadto obecnie (od 1 lipca 2006 r.) z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym publikowane są uchwały Rady Gminy w [...], można zapoznać się w ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], zaś przed ww. datą, w ogólnie dostępnych publikatorach Dzienników Urzędowych Województwa [...] w formie papierowej.
Natomiast jeśli chodzi o wcześniejsze wojewódzkie dzienniki urzędowe w tym z 1994 r., to funkcjonują one w obiegu publicznym w oparciu o rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. Nr 71, poz. 421 ze zm.) oraz ustawę z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.).
Nie sposób zatem uznać, by na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie dokonał stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).