Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 marca 2013 r., przesłanym drogą elektroniczną, skarżący W. S. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydania kopii kompletu dokumentów związanych ze wszystkimi dotychczas przeprowadzonymi kontrolami Archiwum Państwowego z podaniem szczegółowych informacji, w jakich datach były dotychczas prowadzone w starostwie powyższe kontrole.
Organ pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformował skarżącego, że protokoły z kontroli przeprowadzonej przez Archiwum Państwowe zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...] pod adresem www.bip.[...].pl.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. skarżący W. S. wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej, stwierdzenie o naruszeniu art. 13, 14, 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że organ nie wskazał precyzyjnie ścieżek dostępu ani nie dokonał porównania zakresu żądania z zakresem informacji zawartej w BIP-ie.
Ponadto przedmiotem wniosku były kopie tych dokumentów z kontroli, a więc chodziło o uzyskanie pełnej informacji dotyczącej przeprowadzonych kontroli zawartej we wszystkich dokumentach wytworzonych w ich ramach, a dokumentami takimi nie są wyłącznie protokoły pokontrolne, lecz również pozostała dokumentacja przebiegów i efektów kontroli oraz wystąpienia, wnioski i opinie ją przeprowadzających (vide: art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy). Zatem niewskazanie wprost, mimo precyzyjnego i jasnego żądania, kiedy i ile kontroli Archiwum Państwowego przeprowadzono w urzędzie, jest nierozpoznaniem części wniosku i czyni jego odpowiedź niepełną.
W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej odrzucenie, uzasadniając swoje stanowisko tym, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia oraz faktem, że podano mu w cytowanym wyżej piśmie, iż żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2013 r. skarżący powtórzył swoje zarzuty ze skargi i dodatkowo wniósł o wymierzenie organowi grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.
Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).
Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości fakt, że Starosta Powiatu [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się ona odnosić do sfery faktów. Zatem wydanie kopii kompletu dokumentów związanych ze wszystkimi dotychczas przeprowadzonymi kontrolami Archiwum Państwowego z podaniem szczegółowych informacji, w jakich datach były dotychczas prowadzone w starostwie powyższe kontrole, a o co wnosił skarżący we wniosku z dnia 19 marca 2013 r., stanowi informację publiczną.
Tymczasem organ, udzielając odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., poinformował jedynie skarżącego W. S., że protokoły z kontroli przeprowadzonej przez Archiwum Państwowe zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...] pod adresem www.bip.[...].pl.
Analizując powyższe, stwierdzić po pierwsze należy, że z treści powyższego pisma absolutnie nie wynika, aby poza adresem Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu [...] wskazano skarżącemu dokładną ścieżkę dostępu do żądanych przez niego dokumentów, tj. nie podano adresu zakładki wskazującej na lokalizację żądanej przez niego informacji. Reasumując, aby możliwe było – zdaniem Sądu – uznanie, że organ udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego, to powinno się nie tylko wskazać źródło (BIP), ale również podać zakładkę, tj. konkretne miejsce, w którym żądana informacja się znajduje. Odesłania zaś do nieprecyzyjnie określonego miejsca na stronach Biuletynu Informacji Publicznej, nie można uznać za sprostanie żądaniu wnioskodawcy w sytuacji, gdy informacje zawarte na podanej stronie (www.bip.[...].pl) nie odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania zawartego we wniosku.
Po drugie zaś – i to przede wszystkim – skarżący nie wnosił tylko o protokoły z kontroli przeprowadzonej przez Archiwum Państwowe, lecz – co już wyżej opisano – o wydanie mu kopii kompletu dokumentów związanych ze wszystkimi dotychczas przeprowadzonymi kontrolami Archiwum Państwowego z podaniem szczegółowych informacji, w jakich datach były dotychczas prowadzone w starostwie powyższe kontrole.
Z tego zatem względu zarzuty skargi, iż organ pozostaje w bezczynności, ponieważ udzielona ogólna odpowiedź o dostępności informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie pozwala na jej zlokalizowanie, a żądanie dotyczyło wydania mu kopii kompletu dokumentów z podaniem szczegółowych informacji opisanych już wyżej, zasługują na uwzględnienie.
Dodać w tym miejscu ponadto należy organowi, że procedowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia i w tej sytuacji wniosek o odrzucenie skargi nie znajduje uzasadnienia prawnego.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wskazana bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Z tego też samego powodu Sąd nie orzekł grzywny wobec organu.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.