Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 275/19

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej K.B. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów Pana Mateusza Morawieckiego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem o odpowiedź na zadane pytania:

1. 1. Ilu ministrów, sekretarzy oraz podsekretarzy stanu wchodziło w skład rządu RP według stanu na dzień 1 stycznia 2015 r.?
2. 2. Ilu pełnomocników rządu oraz Prezesa Rady Ministrów było ustanowionych według stanu na dzień 1 stycznia 2015 r.?
3. 3. Jaki był budżet Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w 2015 r.
4. 4. Ilu ministrów, sekretarzy oraz podsekretarzy stanu wchodziło w skład rządu RP według stanu na dzień 1 stycznia 2018 r.?
5. 5. Ilu pełnomocników rządu oraz Prezesa Rady Ministrów było ustanowionych według stanu na dzień 1 stycznia 2018 r.?
6. 6. Jaki był budżet Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w 2018 r.?
7. 7. Ilu ministrów, sekretarzy oraz podsekretarzy stanu wchodziło w skład rządu RP według stanu na dzień 5 marca 2018 r.?
8. 8. Ilu pełnomocników rządu oraz Prezesa Rady Ministrów było ustanowionych według stanu na dzień 5 marca 2018 r.?
9. 9. Ilu ministrów, sekretarzy oraz podsekretarzy stanu wchodziło w skład rządu RP według stanu na dzień 5 czerwca 2018 r.?
10. 10. Ilu pełnomocników rządu oraz Prezesa Rady Ministrów było ustanowionych według stanu na dzień 5 czerwca 2018 r.?
11. 11. Ilu ministrów, sekretarzy oraz podsekretarzy stanu wchodziło w skład rządu RP według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r.?
12. 12. Ilu pełnomocników rządu oraz Prezesa Rady Ministrów było ustanowionych według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r.?
13. 13. Jaki jest przewidywany budżet Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w 2019 r.?

Pytania powyższe zostały zadane w związku z wystąpieniem Prezesa Rady Ministrów Pana Mateusza Morawieckiego na konferencji prasowej w dniu 5 marca 2018 r., na której zapowiedział redukcje liczby 126 osób na stanowiskach ministerialnych i wiceministerialnych - sekretarzy i podsekretarzy stanu w ciągu najbliższych paru miesięcy - dwóch, trzech miesięcy. Redukcja miała nastąpić o 20-25%. Co najmniej o 20%.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. K.B. (wnioskodawca, skarżący) wywiódł skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów. Skarżący domagał się:

1. 1) zobowiązania Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej,
2. 2) dopuszczenia dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów (wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz dowód jego doręczenia do Kancelarii Organu) na okoliczność treści wniosku oraz tego, że został on przesłany Organowi,
3. 3) zasądzenia od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego.
4. 4) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że pomimo upływu blisko trzech miesięcy Organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek ani też w żaden sposób na niego nie zareagował. W związku z powyższym skarga na bezczynność jest w pełni zasadna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, że pisma skarżącego były opatrzone nagłówkiem Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, skarżący nie wskazał prywatnego adresu do odpowiedzi. Powołując się na art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 stycznia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazał, że tej ustawy nie stosuje się jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Jeśli więc osoba zainteresowana może wnioskować o dostęp do informacji publicznej w innym trybie, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2784/12 lub wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1852/16).

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie informacji jako Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Adresatem wniosku jest organ administracji rządowej. Skarżący, z racji pełnionej funkcji, winien zatem realizować swoje prawo do informacji i materiałów objętych wnioskiem w trybie art. 16 ust. 1 i art 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami posłowie i senatorowie mają prawo uzyskiwać od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów i instytucji państwowych i samorządowych informacje i wyjaśnienia w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich lub senatorskich (art. 16 ust. 1 ww. ustawy).

Natomiast w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej (art. 19 ust. 1 ww. ustawy). Przytoczone przepisy są w relacji prawnej lex specialis do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brzmienie cytowanego wyżej przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie publicznej wskazuje na pierwszeństwo trybów szczególnych dostępu do informacji przed trybem dostępu do informacji publicznej wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. wystąpił jako Poseł na Sejm RP. Mając na uwadze, że tryb dostępu do informacji wynikający z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora jako lex specialis ma pierwszeństwo przed trybem dostępu do informacji wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. jako związany z wykonywaniem mandatu posła wymaga poddania go ocenie w aspekcie wykonania zadań wynikających z posiadanego mandatu poselskiego.

Mając na uwadze, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na czynności podejmowane przez organy administracji państwowej w reakcji na realizację uprawnień posłów i senatorów wynikających z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, skarga winna zostać w ocenie organu odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W sprawie tej brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., jak wnosił o to pełnomocnik organu. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W sprawie niniejszej skarżący w skardze z dnia [...] kwietnia 2019 r. zarzucił organowi bezczynność polegającą na nie udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Sprawa ze skargi na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a taką jest skarga z dnia [...] kwietnia 2019 r., stanowi sprawę podlegającą właściwości sądu administracyjnego. Zadaniem Sądu jest dokonanie oceny, czy istotnie organ wskazany w skardze obowiązany był podjąć działania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Z tego względu zarzucana przez skarżącego Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. poddana została kontroli Sądu.

Skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu Prezesowi Rady Ministrów nie można w niniejszej sprawie zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.

z 2018 r., poz. 1330, ze zm.), zwanej dalej także u.d.i.p., stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Odnosząc się zaś do treści żądanej we wniosku informacji wskazania wymaga, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi informacja o składzie rządu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Zauważyć jednakże należy, że choć K.B. powołał we wniosku ustawę o dostępie do informacji publicznej, to wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. nie może być zakwalifikowany jako żądanie udostępnienia informacji publicznej na gruncie tej ustawy. Wniosek ten K.B. złożył bowiem jako poseł na Sejm RP, co wyraźnie wskazano w nagłówku pisma. Na podstawie treści pisma z [...] stycznia 2019 r. nie sposób wyprowadzić wniosku, że żądanie udostępnienia informacji dokonane zostało na podstawie u.d.i.p., tj. w oderwaniu od sprawowanej funkcji posła, bez związku z uprawnieniami wynikającymi z odrębnego aktu prawnego.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz. 1799), posłowie i senatorowie mają prawo uzyskiwać od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów instytucji państwowych i samorządowych informacje i wyjaśnienia w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich lub senatorskich. Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

Poseł lub senator ma prawo podjąć – w wykonywaniu swoich obowiązków poselskich lub senatorskich – interwencję w organie administracji rządowej i samorządu terytorialnego, zakładzie lub przedsiębiorstwie państwowym oraz organizacji społecznej, a także jednostkach gospodarki niepaństwowej dla załatwienia sprawy, którą wnosi we własnym imieniu albo w imieniu wyborcy lub wyborców, jak również zaznajamiać się z tokiem jej rozpatrywania (art. 20 ust. 1 powołanej ustawy).

W sprawie niniejszej, co bezspornie wynika z wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. K.B. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów nie jako "każdy", ale jako poseł. Zastosowanie znajdują tym samym przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, a nie ustawa o dostępie do informacji publicznej, choć w treści pisma poseł powołał się także na ten akt prawny. Żądanie jest jednakże ściśle powiązane ze sprawowanym mandatem posła.

Skoro wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. nie podlegał rozpatrzeniu przez organ na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, brak było podstaw do stwierdzenia, że organ był bezczynny w jego rozpatrzeniu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej na dzień wniesienia skargi do Sądu. Oceny Sądu w tym zakresie nie zmienia ani to, że wniosek skierowany jest do podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p., ani to, że żądanie przedstawione w trybie interwencji poselskiej odnosi się do informacji stanowiących informację o sprawie publicznej. Wnioskodawca nie występował w tej sprawie jak każdy korzystający z uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale jako funkcjonariusz publiczny korzystający z uprawnień przewidzianych ustawą o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.