Uzasadnienie
W. S. pismem z dnia 23 maja 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 kwietnia 2017 r. Skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie skarżonego organu do niezwłocznego rozpoznania ww. wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej jako u.d.i.p.,
- 2) stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo, tj. art 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art 154 § 6 p.p.s.a.,
- 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego,
- 4) skierowanie do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż pismem z dnia 15 kwietnia 2017 r. (doręczonym organowi pocztą elektroniczną w tej samej dacie) wniósł o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie kopii decyzji zatwierdzającej podział działki o nr ew. [...] w miejscowości [...]. Ustawowy 14 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi upłynął skutecznie w dniu 29 kwietnia 2017 r. Mimo upływu kolejnych 24 dni skarżony organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego. Wójt Gminy [...] poprzez milczenie i lekceważenie wniosku skarżącego rażąco naruszył prawo, co uzasadnia wniosek o wymierzenie organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz oddalenie wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ. Podniósł, iż wniesione przez skarżącego pismo z dnia 15 kwietnia 2017 r. o przesłanie decyzji zatwierdzającej podział działki o nr ew. [...] w miejscowości [...] stanowi jeden ze 187 wniosków z żądaniem udostępnienia pojedynczej decyzji dot. podziału danej działki, bądź wystąpień z pytaniem kiedy doszło do danego podziału i w konsekwencji żądań udostępnienia kopii decyzji.
W ocenie organu, właśnie ta ilość i jednostkowe rozdrobnienie informacji będących przedmiotem poszczególnych wniosków dowodzi czynienia nadmiernego i niczym nieuzasadnionego użytku z prawa do informacji publicznej przez uprawniony podmiot - skarżącego, mającego charakter nadużycia tego prawa. Wnioskodawca nadużywa swojego prawa do uzyskania informacji publicznej, zakłóca tym samym funkcjonowanie Urzędu Gminy i zmniejsza efektywność jego działania w zakresie wykonywania powierzonych ustawowych zadań. Oceniając w tym kontekście zarzut pozostawania organu w bezczynności należałoby rozważyć czy jego działanie lub zaniechanie, w ogóle, uniemożliwiło wnioskodawcy uzyskanie dostępu do żądanej informacji, czy też mógł on ją uzyskać w sposób inny, np. ponawiając wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej lub uzyskując informację poprzez bezpośredni wgląd do dokumentów urzędowych. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika dobitnie, że okoliczności sprawy wskazują na ewidentny przykład pieniactwa ze strony skarżących W. i J. S. (w istocie jednego wnioskodawcy posługującego się danymi osobowymi wymienionych skarżących).
Wspomnianą opinię w przedmiocie nadużywania prawa do informacji publicznej przez ww. osoby organ oparł na argumentacji jaką poczynił Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę z dostępu do informacji publicznej, w której stroną skarżącą był W. S. - syn J. S. (sygn. akt I OSK 799/12).
W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2017 r. Wójt Gminy [...] wskazał, iż pismem z dnia 6 listopada 2017 r. poinformował skarżącego, jaka decyzja odpowiada jego ogólnemu żądaniu, tj. decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] oraz, że udostępnienie decyzji podziału prywatnej nieruchomości gruntowej nie jest możliwe z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem rozpatrzenie sprawy nastąpi poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Należy wskazać, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku skarżącego z dnia 15 kwietnia 2017 r., dotyczącym przesłania kopii decyzji zatwierdzającej podział działki o nr ew. [...] w miejscowości [...].
Po za sporem pozostaje, iż Wójt Gminy [...] jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przedmiot żądania mieści się w zakresie informacji publicznej wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy (treść aktów administracyjnych).
Z akt sprawy wynika, że 15 kwietnia 2017 r. skarżący e-mailem skierował do Urzędu Gminy [...] ww. wniosek o udzielenie informacji publicznej. W dniu 30 maja 2017 r. Urząd Gminy [...] przesłał skarżącemu szereg dokumentów w formacie pdf. W dniu 23 maja 2017 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając Wójtowi Gminy [...] bezczynność w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Powiadomieniem z 29 maja 2017 r. Wójt Gminy [...], powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zawiadomił wnioskodawcę, iż z uwagi na znaczną ilość wniosków i konieczność przejrzenia znacznej ilości dokumentacji w celu ustalenia wymaganych danych, termin rozpatrzenia wniosku zostaje wydłużony do 14 czerwca 2017 r.
W piśmie z dnia 7 grudnia 2017 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu organ podał, że żądane dane stanowią wprawdzie informację publiczną w rozumieniu ustawy. Powyższe nie oznacza jednak, że w każdym przypadku informacja publiczna musi być udzielona w pełnym zakresie, bowiem w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może dojść do ograniczenia prawa do informacji publicznej – ochronę informacji niejawnych, tajemnicę ustawowo chronioną, tajemnicę przedsiębiorcy czy wreszcie prywatność osoby fizycznej. W ocenie organu, udostępnienie informacji w postaci decyzji zatwierdzających podział prywatnych nieruchomości gruntowych – a zatem dokumentów rozstrzygających indywidualne sprawy obywateli – nie jest możliwe z uwagi na prywatność osób fizycznych.
Z treści art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. należy wnosić, iż postępowanie dotyczące udzielania informacji publicznej charakteryzuje się szybkością i niskim stopniem sformalizowania i co do zasady, proces ten nie może przekroczyć 14 dni. Jednakże w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku musi nastąpić jakakolwiek reakcja ze strony podmiotu zobowiązanego, milczenie bowiem oznacza bezczynność już po upływie 14 dni. Wnioskodawca ma prawo oczekiwać, że w tym czasie nastąpi merytoryczne rozstrzygnięcie jego wniosku. Zatem w okresie 14 dni powinna nastąpić któraś z możliwych reakcji na wniosek po stronie podmiotu zobowiązanego: 1) udostępnienie informacji publicznej;
- 2) poinformowanie, że podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji;
- 3) poinformowanie, że zdaniem podmiotu zobowiązanego przedmiot żądania nie dotyczy informacji publicznej;
- 4) poinformowanie, że dostęp do informacji publicznej regulowany jest przepisami szczególnymi (zob. art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);
- 5) odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wynikającą z ustaw szczególnych;
- 6) odmowa udostępnienia przetworzonej informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.);
- 7) umorzenie postępowania ze względu na brak możliwości zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy co do formy i sposobu udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Jeżeli realizacja wniosku wymaga podjęcia kolejnych czynności, których nie udało się zrealizować w terminie 14 dni, należy dokonać przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Powiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy może nastąpić kilkukrotnie, nie może jednak powodować przekroczenia terminu granicznego załatwienia sprawy, jaki wyznaczył ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podanie uzasadnionych powodów przedłużenia terminu realizacji wniosku uwalniają organ od zarzutu bezczynności.
Jak wynika z chronologii czynności podejmowanych w sprawie, wniosek skarżącego nie został załatwiony w terminie 14 dni, jak też w kolejnym terminie wyznaczonym przez Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy. Do dnia orzekania przez Sąd organ nie przedstawił dowodu wydania sygnalizowanej pismem procesowym z dnia 7 grudnia 2017 r. decyzji odmownej, jak też załatwienia sprawy w innej formie przewidzianej przepisami u.d.i.p.
W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał za zasadne zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z 15 kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi. Okoliczności, na które powołuje się organ, nie mogą rzutować na realizację praw podmiotowych strony przyznanych ustawą o dostępie do informacji publicznej, lecz winny być oceniane w kontekście "stopnia zawinienia" organu w nieterminowym wykonaniu ustawowego obowiązku.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że wniosek skarżącego nie określał daty i numeru decyzji podziałowej pozostającej w sferze zainteresowania skarżącego, a więc realizacja tego wniosku wymagała w pierwszej kolejności odszukania w materiałach aktowych przedmiotowego dokumentu. Niewątpliwie znaczna opieszałość organu w realizacji ustawowego obowiązku wynikała z obiektywnych trudności rozpatrzenia 187 wniosków skarżącego złożonych w tym okresie (w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2017 r. organ zasygnalizował złożenie łącznie 200 wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i naużywanie tej instytucji).
Tym samym nie można zarzucać organowi zachowań przyjmujących postać lekceważenia, złej woli, czy rażącego niedbalstwa bądź rażącego lekceważenia przez organ ciążących na nim w niniejszej sprawie obowiązków ustawowych. Skoro wnioskodawca bezrefleksyjnie generuje liczne postępowania o udostępnienie informacji publicznej, przyczynia się tym samym do zwłoki organu w terminowym załatwianiu tego typu spraw, które przecież nie należą do podstawowych zadań organu gminnego. Natomiast Urząd Gminy [...] prowadzi ze skarżącym korespondencję sukcesywnie realizując jego liczne żądania (np. korespondencja e-mailowa z dnia 30 maja 2017 r.). Znamienne w niniejszej sprawie pozostaje, iż skarżący był informowany o przyczynach zwłoki w realizacji wniosku (powiadomienie z dnia 29 maja 2017 r.), jak też przyczynach braku możliwości realizacji wniosku zgodnie z oczekiwaniami zainteresowanego (pismo z dnia 7 grudnia 2017 r.). Powołane okoliczności nie pozwalają zatem na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny.
Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W pozostałym zakresie, dotyczącym wymierzenia organowi grzywny, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Ponadto o zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).