Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. M. G. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Miasta P.(dalej: "Burmistrz") o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu odbioru robót i faktur dotyczących zrealizowanego w 2018 r. zadania inwestycyjnego pn. "[...]". We wniosku skarżąca wskazała adres poczty elektronicznej, na który należy nadesłać żądaną informację publiczną.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz (pismem z [...] sierpnia 2019 r.) poinformował skarżącą, że dokumenty objęte wnioskiem będą dostępne do wglądu w siedzibie Urzędu Miasta P. w dniach [...] – [...] sierpnia 2019 r., po wcześniejszym umówieniu telefonicznym.
Przy piśmie z [...] września 2019 r. Burmistrz przesłał skarżącej skany żądanych dokumentów w formie zaszyfrowanego pliku. Wyjaśnił, że dokumenty te są nośnikiem informacji publicznej i nie zostały w całości sporządzone w Urzędzie, dlatego do ww. pisma załączono również druk oświadczenia celem podpisania przez skarżącą i dostarczenia go do Urzędu. Powyższe oświadczenie miało następującą treść: "Ja niżej podpisana/y w związku z dostępem do informacji publicznej w zakresie udostępnienia wglądu do wskazanych dokumentów we wniosku z dnia [...].08.2019, niniejszym oświadczam, że kopiując dokumenty udostępnione przez Urząd Miasta P., jestem świadoma/y, że są one jedynie nośnikami informacji publicznej czy też źródłem informacji, tj. formą w jakiej ta informacja występuje, a nie samą informacją".
Jednocześnie w piśmie z [...] września 2019 r. Burmistrz wskazał, iż wnioskowane dokumenty przedstawiają wartość gospodarczą. Z tego względu kod do zaszyfrowanego pliku przesłano skarżącej za pośrednictwem Poczty Polskiej, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.
Burmistrz przytoczył też treść przepisu art. 63 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zgodnie z którym podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:
- 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej;
- 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru;
- 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.
Natomiast w piśmie z [...] września 2019 r. Burmistrz pouczył skarżącą, że jej wniosek z [...] sierpnia 2019 r. został rozpatrzony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.).
W dniu [...] grudnia 2019 r. skarżąca wystosowała do Rady Miasta P.(dalej: "Rada", "organ") skargę na naruszenie przez Burmistrza ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez utrudnianie i ograniczanie skarżącej dostępu do informacji publicznej, w szczególności poprzez nieuprawnione zakodowanie udostępnionej informacji oraz przedłożenie jej do podpisania "oświadczenia" bez podstawy prawnej. W skardze tej jako podstawę prawną wskazała art. 221 § 1 i § 3, art. 223 § 1 w związku z art. 237 § 1 i § 3 oraz art. 225 § 1 i § 2 k.p.a., a także § 10 ust. 4 uchwały Rady z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Miasta P.w związku z § 4 Załącznika Nr [...] do tej uchwały (zatytułowanym "[...]").
Następnie pismem z [...] lutego 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność Rady, które – jak sprecyzowała w piśmie z [...] lutego 2020 r. - stanowi ponaglenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a. w związku z bezczynnością organu w rozpoznaniu jej skargi z [...] grudnia 2019 r.
Z kolei w dniu [...] kwietnia 2020 r. skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Rady w rozpoznaniu jej skargi z [...] grudnia 2019 r. na Burmistrza. Zażądała zobowiązania Rady do przekazania jej skargi z [...] grudnia 2019 r. - według właściwości - organowi wyższego stopnia; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; jak również zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W dniu [...] maja 2020 r. Rada podjęła uchwałę o przekazaniu ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Załącznik do tej uchwały stanowiła odpowiedź organu na ponaglenie.
Natomiast rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. uchwały Rady z [...] maja 2020 r., podnosząc, że postępowanie skargowe jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, w którym nie ma organu wyższego stopnia. Wskazał też, iż stosownie do art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia, a w myśl art. 37 § 8 k.p.a. w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2 k.p.a., przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.
Na wstępie przypomnieć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W świetle ugruntowanego orzecznictwa, zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres ten został wyznaczony przez wyż. cyt. przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., którymi zastrzeżono, że bezczynność musi dotyczyć przypadków określonych w pkt 1-4a bądź też innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności (T. Woś [w:] T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2010, s. 70).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy przypomnieć, że przedmiotem skargi do tut. Sądu skarżąca uczyniła bezczynność Rady w rozpoznaniu jej skargi z [...] grudnia 2019 r. na naruszenie przez Burmistrza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem skarga z [...] grudnia 2019 r. jest tzw. skargą powszechną, jaką strona niezadowolona z wykonywania zadań przez organ, może wnieść na zasadzie przepisów działu VIII k.p.a. zatytułowanego "Skargi i wnioski". Jak stanowi art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W skardze z [...] grudnia 2019 r. skarżąca powołuje się na przepisy działu VIII k.p.a. – art. 221 § 1 i § 3, art. 223 § 1 w związku z art. 237 § 1 i § 3 oraz art. 225 § 1 i § 2 k.p.a. W tym miejscu zaakcentować należy, iż w postępowaniu skargowym, rozpatrywanym w trybie działu VIII k.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do wnoszącego skargę, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o sposobie załatwienia skargi.
W konsekwencjidziałania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06).
Reasumując, zaskarżona bezczynność Rady nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy skarga dotyczy aktu lub – tak jak w niniejszej sprawie - czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.). W myśl art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.
O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wedle którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.