Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. A. K. (dalej skarżący) wystąpił do Spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej spółka) o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie następujących informacji dotyczących kontroli biletów przeprowadzanych w pociągach uruchamianych przez spółkę:
- 1) przesłanie wzorów identyfikatorów, zgodnych z art. 33a ustawy Prawo przewozowe, odnoszących się do wszystkich stanowisk związanych z kontrolą dokumentów przewozowych w pociągach (konduktor, kierownik pociągu, rewizor, kontroler itd.),
- 2) wskazanie liczby osób uprawnionych (na dzień udzielenia odpowiedzi) do kontroli biletów w pociągach z podziałem na poszczególne stanowiska (tj. wskazanie liczby konduktorów, liczby kierowników pociągu, liczby rewizorów itd.),
- 3) wyjaśnienie w jaki sposób nadawane są numery służbowe (identyfikacyjne) osobom uprawnionym do kontroli biletów – czy są one nadawane losowo czy też funkcjonują zasady numeracji - w tym ostatnim przypadku skarżący domagał się podania zakresów numeracji, które są stosowane, liczby cyfr w numerach służbowych oraz sposobu przydzielania numerów w zależności od miejsca zatrudnienia, stanowiska itd.
Jako podstawę prawną wniosku skarżący wskazał art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. (dalej zwanej dip). Nadmienił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 dip termin odpowiedzi na wniosek wynosi 14 dni.
Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem spółki – skargę (opatrzoną datą [...] czerwca 2012 r.) na bezczynność spółki, w której zażądał:
- 1) stwierdzenia, iż spółka pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej,
- 2) zobowiązania spółki do dokonania czynności w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej lub uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania tej informacji, a tym samym stwierdzenia obowiązku ciążącego w tym zakresie na spółce,
- 3) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, jak również finansowanym ze środków publicznych i w związku z tym w myśl art. 4 ust. 1 dip jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, a informacje, o które wnioskował skarżący – zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 2 dip, podlegają udostępnieniu. Zdaniem skarżącego, spółka pozostaje w bezczynności – nie udostępniła mu bowiem żądanych informacji, jak również nie wydała decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej ani też nie poinformowała o powodach opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej (z jednoczesnym wskazaniem terminu jej udostępnienia).
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o oddalenie skargi i umorzenie postępowania, podnosząc, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został rozpatrzony pismem z dnia [...] lipca 2012 r.
Do ww. pisma z dnia [...] lipca 2012 r. spółka załączyła aktualny wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli dokumentów przewozu osób, bagażu i zwierząt w pociągach. W ww. piśmie spółka poinformowała skarżącego (odnosząc się do pkt 2 jego wniosku), że informacja, jaka liczba osób posiada aktualne uprawnienie do kontroli biletów w pociągach dla poszczególnych stanowisk z tym związanych, stanowi informację przetworzoną, a tego rodzaju informacje są stosownie do art. 3 pkt 1 dip udostępniane w przypadku gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem we wniosku skarżącego brak jest wykazania interesu publicznego dla żądania przedmiotowych informacji. Ponadto informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegają udostępnieniu.
Również w zakresie pkt 3 wniosku skarżącego spółka uznała, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, dla uzyskania której wnioskodawca powinien wykazać istnienie interesu publicznego, a także stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa i jako takie nie podlegają udostępnieniu.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący potwierdził doręczenie mu pisma spółki z dnia [...] lipca 2012 r. (skarżący omyłkowo podał datę [...] sierpnia 2012 r.). Nadto oświadczył, że przedmiotowe pismo – poza przekazaniem wzorów identyfikatorów upoważniających do kontroli biletów (tj. informacji objętej pkt 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r.) - nie zawiera informacji odnośnie pkt 2 i pkt 3 ww. wniosku. Dlatego nadal ma miejsce bezczynność spółki w zakresie pkt 2 i pkt 3 jego wniosku z [...] kwietnia 2012 r. W tym też zakresie skarżący podtrzymał swoją skargę. Skarżący dodał również, iż w jego ocenie wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów w zakresie pkt 2 i 3 wniosku skarżącego zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczające, na które służy zażalenie, inne, niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Dla dopuszczalności tej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu albo wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana.
Przechodząc do rozważań w kwestii dostępu do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności spółki w tym zakresie, na wstępie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzację tego prawa stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 dip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Na podstawie art. 2 ust. 1 dip, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 dip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 dip).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Realizuje bowiem zadania publiczne - jest jednym z największych w Polsce przewoźników kolejowych wykonujących przewozy pasażerskie w ramach obowiązku służby publicznej. Jako przewoźnik wykonujący przewozy pasażerskie na obszarze kraju - w myśl przepisów ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r. - otrzymuje z budżetu państwa dotację przedmiotową na wyrównanie utraconych przychodów z tytułu obowiązujących ustawowych ulg taryfowych w krajowych przewozach pasażerskich, a wysokość tej dotacji określa ustawa budżetowa.
Zatem Spółka P. Sp. z o.o. jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym ma obowiązek udostępniania wszystkich informacji o sprawach publicznych, z wyjątkiem informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych. W celu realizacji obowiązku udostępniania informacji publicznej spółka dysponuje podmiotową stroną w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 dip oraz art. 8 ust. 1 dip).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 dip, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 dip (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje również kwestia udzielenia przez spółkę informacji publicznej w zakresie objętym pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Jak już wyżej wskazano, przy piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. (a zatem po wniesieniu skargi) doręczono skarżącemu żądany wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli dokumentów przewozu osób, bagażu i zwierząt w pociągach. Dlatego skarżący odnośnie tego żądania zrezygnował z popierania skargi. Wobec powyższego Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne.
Natomiast kwestią sporną między stronami jest stanowisko spółki w odniesieniu do żądań skarżącego objętych pkt 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko to zostało wyrażone w ww. piśmie spółki z dnia [...] lipca 2012 r., w którym spółka zakwalifikowała wnioskowane przez skarżącego informacje jako informacje przetworzone, a nadto powołała się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Oczywistym jest, że udzielenie informacji publicznej podlega pewnym ograniczeniom. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 dip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Jeśli jednak spółka prezentuje pogląd, iż wnioskowana informacja podlega takim ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 dip, powinna odmówić jej udzielenia w formie decyzji.
Z kolei w sytuacji zakwalifikowania danej informacji jako informacji przetworzonej spółka powinna wezwać skarżącego do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególne istotne dla interesu publicznego, a dopiero po wykonaniu tego wezwania – jeśli uzna, iż skarżący nie wykazał tej okoliczności - powinna odmówić udostępnienia informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt dip). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby spółka wyjaśniła skarżącemu na czym polega informacja przetworzona bądź wezwała go do wykazania interesu publicznego.
Reasumując, spółka nie udzieliła informacji skarżącemu zgodnie z pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. ani też nie wydała decyzji odmownej, a zatem pozostawała w bezczynności. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał spółkę do rozpatrzenia ww. wniosku skarżącego w zakresie pkt 2 i 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pismo spółki z dnia [...] lipca 2012 r. (wystosowane w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r.) wskazuje raczej na niewystarczającą znajomość zagadnienia przez spółkę, a nie na lekceważenie skarżącego czy też celowe wprowadzanie go w błąd.
O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.