Uzasadnienie
Skarżący W. S. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Starosty Powiatowego w W. o udostępnienie informacji publicznej poprzez precyzyjne wskazanie, jaki jest zakres obowiązków oraz jaki jest zakres uprawnień p.o. PINB w W. Z. A. oraz wydanie odpisu upoważnienia Z. A. do wydawania decyzji i postanowień administracyjnych w imieniu organu.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta Powiatu W. pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformował skarżącego, że zakres kompetencji i uprawnień p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Z. A. wynika z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623), a jego szczegółowe kompetencje określone są w § 4 – 6 Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podano skarżącemu link do szczegółowej strony Biuletynu Informacji Publicznej z jego treścią.
W skardze z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. S. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji z wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. w części dotyczącej wydania odpisu upoważnienia Z. A. do wydawania decyzji i postanowień administracyjnych w imieniu organu i stwierdzenie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa oraz wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – stwierdził, że organ nie podał mu powyższej informacji i nie zakwestionował, iż stanowi ona informację publiczną, a ponadto nie odmówił jej wydania w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co rażąco narusza prawo, bowiem takie postępowanie pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią tegoż przepisu. W konsekwencji uzasadnia to wymierzenie organowi kary grzywny.
W odpowiedzi na skargę Starosta W. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne stwierdził, że skarżącemu udzielono żądanej informacji za pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powierzenie bowiem pełnienia obowiązków w sytuacji, kiedy jest brak osoby powołanej na stanowisko oznacza, że osoba, której powierzono obowiązki (tzw. p.o.) wykonuje uprawnienia i czynności w pełnym zakresie przewidzianym dla tego stanowiska. Zatem w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.
Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).
Wobec treści powyższego przepisu bezspornym jest, że Starosta W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej.
Nie budzi ponadto wątpliwości – w ocenie Sądu – fakt, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest wnioskowane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydanie odpisu upoważnienia dla Z. A. do wydawania decyzji i postanowień administracyjnych w imieniu organu. Z tego mianowicie powodu, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do faktów i w tej konkretnej sprawie informacja dotyczyła właśnie tej sfery.
Niezależnie od powyższego, godzi się w tym miejscu zaakcentować, że każda udzielona informacja publiczna musi być na tyle dokładna i precyzyjna, aby żądającego nie zmuszać do domniemywania, bądź też do domyślania się jej treści.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie – nieakceptowalną z powyższego punktu widzenia – sytuacją. Z jednej strony bezspornym jest, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. podał, że szczegółowe kompetencje i uprawnienia p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikają z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623) oraz z § 4 – 6 Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego wskazano szczegółowy link. Natomiast z treści § 6 owego regulaminu jednoznacznie wynika, że powiatowy inspektor podpisuje decyzje i postanowienia.
Jednakże nie odpowiedziano skarżącemu w żaden sposób, a wymieniony nie musi o tym wiedzieć, że powierzenie obowiązków (tzw. p.o.) oznacza pełnienie przez tę osobę obowiązków, czynności i uprawnień przewidzianych dla tego stanowiska w pełnym zakresie, a uczyniono to dopiero w odpowiedzi na skargę. Innymi słowy mówiąc, organ na żądanie udzielenia informacji publicznej w tym zakresie, winien skarżącemu odpowiedzieć w zakreślonym 14-dniowym ustawowym terminie, że pełnienie obowiązków oznacza piastowanie funkcji organu i w zakresie – jak to wynika z regulaminu – wydawania decyzji i postanowień, nie jest potrzebne żadne upoważnienie. Skoro zaś tego nie uczynił w sposób – co do zasady – wyżej wskazany, to pozostawał w bezczynności.
Sąd nie podzielił natomiast wniosku skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność owa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Z tego mianowicie powodu, że Starosta Powiatu W. – w ocenie Sądu – pozostawał w błędnym przekonaniu, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie żądanej informacji publicznej. Zatem bierność organu miała swoje źródło w niezrozumieniu żądania skarżącego, jeśli zważy się chociażby na bardzo szybkie udzielenie odpowiedzi, a nie np. w złośliwości, czy też w lekceważeniu żądającego udzielenia owej informacji.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.