Uzasadnienie
Pismem z [...] września 2021 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, J. J., powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902); zwanej dalej "u.d.i.p.", zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na ujawniony w treści wniosku adres poczty elektronicznej następujących dokumentów:
- 1. zawiadomienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o możliwości popełnienia wykroczenia z art. 65 § 1 i art. 66 Kodeksu wykroczeń, polegającego na wprowadzeniu w błąd SKO w W. co do tożsamości osoby składającej liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej,
- 2. protokołu z przesłuchania świadka J. J., które odbyło się [...] maja 2021 r. o godzinie [...] w Komendzie Powiatowej Policji w L. w sprawie zainicjowanej zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1 niniejszego wniosku,
- 3. odpowiedzi Komendanta Rejonowego Policji [...] wraz z załącznikami na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z [...] maja 2021 r. znak: [...],
- 4. informacji o stanie sprawy zainicjowanej zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1 niniejszego wniosku,
- 5. orzeczenia kończącego postępowanie zainicjowane zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1.
Ustosunkowując się do powyższego wniosku, organ pismem z 4 października 2021 r. wyjaśnił, że dokumenty i informacje, o które J. J. wnioskuje, nie mieszczą się w ramach pojęcia interesu publicznego. Zasadą jest, że prawo do udostępnienia informacji publicznej powinno stwarzać realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Organ wskazał, że żądanie wnioskodawcy ma charakter indywidualny. Jednocześnie Komendant stwierdził, że sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy dotyczą, nie mają bowiem waloru informacji publicznej, a ich przedmiotem nie jest problem, czy też kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.
Komendant zauważył, że przepisy u.d.i.p. nie mogą być nadużywane poprzez wykorzystywanie do czysto prywatnych spraw, gdyż z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, iż udostępnianie akt postępowania wyjaśniającego w sprawach o wykroczenia określają przepisy zawarte w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 11240; zwanej dalej "k.p.w." oraz poszczególne przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 534, ze zm.); zwanej dalej "k.p.k.".
Z kolei prawo do przeglądania akt, sporządzania z nich odpisów lub kopii oraz otrzymania odpłatnie uwierzytelnionych odpisów lub kopii na podstawie art. 38 § 1 k.p.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k. przysługuje osobie, co do której istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciwko niej wniosku o ukaranie, jej obrońcy, pełnomocnikowi i przedstawicielowi ustawowemu.
Mając na względzie powyższe, Komendant uznał, że informacje o konkretnej sprawie o charakterze indywidulanym oraz o konkretnych czynnościach procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania w tej sprawie, a także znajdujące się w aktach dokumenty dotyczące indywidulanej sprawy nie stanowią informacji publicznej. W konsekwencji organ stwierdził, że nie jest możliwe, aby udostępniać informacje, o które wnioskodawca zwrócił się w trybie określonym u.d.i.p.
Pismem z 18 października 2021 r. J. J. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd pierwszej instancji'"), postanowieniem z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/21 dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Wyrokiem z 21 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/21 WSA w Warszawie oddalił skargę.
Pismem z 4 sierpnia 2022 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...]; zwane dalej "Stowarzyszeniem" zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2335/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że opierając orzeczenie na treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – konieczne jest wskazanie tych przepisów podlegających zastosowaniu przez organ oraz kontrolujący działania organu Sąd, które uzasadniały stwierdzenie, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku co prawda wskazuje przepisy, które – zdaniem Sądu pierwszej instancji - w powiązaniu z przepisami u.d.i.p. stanowią materialną podstawę do oceny stanu bezczynności organu, lecz wskazane przepisy nie wyjaśniają tej podstawy w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. Z jednej strony bowiem Sąd pierwszej instancji podnosi, że "wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie spornych informacji, w okolicznościach niniejszej sprawy (z uwagi na charakter indywidualnego sporu prawnego), miało znamiona nadużycia prawa do informacji w trybie u.d.i.p.", a z drugiej jednak strony podkreśla, że "organ zasadnie stwierdził, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., z uwagi na istnienie ustawy regulującej odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej". Tymi przepisami szczególnymi - w ocenie Sądu pierwszej instancji - są art. 38 § 1 k.p.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k.
W świetle powyższego uznać należało, że wyrażone w analizowanej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji zawiera istotne sprzeczności. Skoro bowiem, jak przyjął ten Sąd, wniosek skarżącego winien być rozpatrzony w trybie innej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej ustawy, to złożenie tego wniosku w trybie u.d.i.p. zamiast w trybie powyżej wskazanych przepisów, nie sposób uznać z tej przyczyny za nadużycie prawa do informacji publicznej. Jednocześnie WSA w Warszawie nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że wskazane powyżej przepisy, tj. art. 38 § 1 k.p.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k. regulują w sposób odmienny tryb dostępu do żądanej informacji, skoro art. 156 § 5 k.p.k. dotyczy wglądu do akt sprawy karnej w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu, a jednocześnie art. 38 § 1 k.p.w. nie zawiera odesłania do art. 156 § 5b k.p.k.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii.
Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. Stosownie natomiast do art. 156 § 5b k.p.k., przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego.
Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę, 17 marca 2021 r. Komendant Rejonowy Policji [...] odstąpił od skierowania wniosku o ukaranie z uwagi na to, że czynu polegającego na umyślnym wprowadzeniu w błąd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. co do tożsamości osoby składającej podanie za pośrednictwem EPUP oraz przy użyciu profil zaufanego innej osoby, celem wywołania niepotrzebnych czynności organu administracji publicznej, nie popełniono. Wyjaśnienia organu wskazują zatem na zakończenie postępowania sprawie o wykroczenie.
Jednocześnie zupełnie niezrozumiałe w świetle wyjaśnień organu jest przypisywanie skarżącemu przez Sąd pierwszej instancji przymiotu strony w tym postępowaniu, skoro skarżący występował w nim w charakterze świadka. Stwierdzenie to doprowadziło WSA w Warszawie do wewnętrznie sprzecznej konkluzji, że skarżący jako strona wspomnianego postępowania ma możliwość uzyskania żądanych informacji w innym niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, trybie, a jednocześnie wystąpienie skarżącego z wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. miało – w ocenie Sądu – "znamiona nadużycia prawa do informacji w trybie u.d.i.p.".
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.
Zgodnie zaś z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi stała się bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji, nie udziela tej informacji (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd orzekający jest związany oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2335/22, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 P.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 P.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r. sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa.
Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał od Komendanta Rejonowego Policji [...] udostępnienia dokumentów urzędowych z postępowania wyjaśniającego w sprawie o wykroczenie, tj. zawiadomienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o możliwości popełnienia wykroczenia, protokołu z przesłuchania świadka z [...] maja 2021 r., orzeczenia kończącego postępowanie zainicjowane zawiadomieniem oraz odpowiedzi wskazanego Komendanta na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z [...] maja 2021 r. znak: [...], a także informacji o stanie sprawy zainicjowanej zawiadomieniem wszczynającym postępowanie wyjaśniające w sprawie o popełnienie wykroczenia.
Na tym etapie postępowania nie budzi wątpliwości, że Komendant Rejonowy Policji [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, zaś przedmiot żądania dotyczy informacji publicznej. Wskazane powyżej dokumenty wyczerpują pojęcie dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W tym protokół przesłuchania świadka, sporządzany na podstawie przepisów K.p.k, jest uznawany za dokument urzędowy – patrz wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt IIIOSK 728/21. Rozstrzygnięcia jedynie wymaga kwestia, czy dostęp do przedmiotowych dokumentów powinien być realizowany na podstawie przepisów u.d.i.p., czy też przepisów innej ustawy określającej odmienne zasady i tryb dostępu, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Nie znajduje natomiast podstaw stanowisko organu, że odmienne zasady i tryb dostępu mają zastosowanie do żądanej pisemnej odpowiedzi Komendanta Rejonowego Policji [...] wraz z załącznikami na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z [...] maja 2021 r. oraz informacji o stanie sprawy zainicjowanej zawiadomieniem o możliwości popełnienia wykroczenia. Przedmiotowe informacje nie są częścią akt sprawy o popełnienie wykroczenia, a wobec tego jako informacje o stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) oraz zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) mają walor publiczny i podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p.
Przechodząc do oceny na jakich zasadach i w jakim trybie wniosek skarżącego, w części obejmującej dokumenty urzędowe z akt postępowania w sprawie zawiadomienia o możliwości popełnienia wykroczenia, powinien zostać rozpatrzony trzeba wskazać, iż na podstawie art. 38 § 1 k.p.w. do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio art. 156 § 1 - 5 i 6 k.p.k.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tym samym wszędzie tam, gdzie w ustawie szczególnej konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.
Podkreślenia wymaga, iż o ile dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie, to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy regulują przepisy zawarte w art. 156 K.p.k. Przepis art. 156 § 1 K.p.k. stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie.
Z kolei przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b K.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Zgodnie z art. 156 § 5 K.p.k. jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.
Z kolei w razie złożenia w toku postępowania przygotowawczego wniosku o zastosowanie albo przedłużenie tymczasowego aresztowania podejrzanemu i jego obrońcy udostępnia się niezwłocznie akta sprawy w części zawierającej treść dowodów dołączonych do wniosku, z wyłączeniem dowodów z zeznań świadków, o których mowa w art. 250 § 2b (art. 156 § 5a K.p.k.). Przepis art. 156 § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b K.p.k.).
Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się zatem wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21, z 7 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1381/22, z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5052/21), że takimi przepisami są m.in. przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5b K.p.k. Wskazane regulacje K.p.k. adresowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko do stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego i zakończonego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania.
Przepisy te zawierają bowiem zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego).
W niniejszej sprawie kluczowe są dwie kwestie, na które uwagę zwrócił NSA w wyroku z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2335/22.
Po pierwsze Sąd drugiej instancji zakwestionował stanowisko, że art. 38 § 1 k.p.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k. regulują w sposób odmienny tryb dostępu do żądanej informacji, skoro art. 156 § 5 k.p.k. dotyczy wglądu do akt sprawy karnej w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu, a jednocześnie art. 38 § 1 k.p.w. nie zawiera odesłania do art. 156 § 5b k.p.k. W istocie, poprzez brak wskanego odesłania w art. 38 § 1 k.p.w., do postępowań w sprawach o wykroczenia nie można stosować reguł z art. 156 § 5 k.p.a. do postępowań zakończonych. Oznacza to, że art. 38 § 1 k.p.w. w związku z art. 156 § 1-5 i 6 k.p.k. nie regulują trybu dostępu o informacji publicznej zawartej w aktach postępowania w sprawach o wykroczenia w sposób kompleksowy. Wobec tego do zakończonych spraw o wykroczenia przepisy u.d.i.p. mają zastosowanie.
Po wtóre Sąd kasacyjny w powołanym wyroku wskazał, że w odpowiedzi na skargę z 17 marca 2021 r. Komendant Rejonowy Policji [...] poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie o wykroczenie wobec stwierdzenia, iż czynu noszącego znamiona wykroczenia nie popełniono. Tym samym niezrozumiałe w świetle wyjaśnień organu stało się przypisywanie skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu, skoro skarżący występował w nim w charakterze świadka. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, skarżącemu nie można przyznać statusu strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku SKO w W. i zakończonym przez Komendanta Rejonowego Policji [...], skoro nie sporządzono wobec skarżącego wniosku o ukaranie, nie był on ujawnionym pokrzywdzonym i osobą składającą zawiadomienie o możliwości popełnienia wykroczenia.
Tym samym nie był on podmiotem, którego na podstawie art. 54 § 2 k.p.w., informuje się o przyczynach niewniesienia wniosku o ukaranie oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym uzyskanym w toku czynności wyjaśniających. Innymi słowy nie był stroną postępowania uprawnioną do wglądu do akt sprawy.
Z tych też względów Sąd nie podziela stanowiska organu, że skarżący nadużywa przysługującego mu prawa podmiotowego, z uwagi na żądanie udostępnienia informacji we własnej sprawie. Skoro skarżący nie był stroną postępowania wszczętego na skutek zawiadomienia o możliwości popełnienia wykroczenia, a domaga się udostępnienia informacji posiadającej walor informacji publicznej i tylko w trybie przepisów u.d.i.p. może ją uzyskać, to nie ma przeszkód prawnych, aby jego wniosek został rozpoznany merytorycznie. Warto w tym miejscu przywołać stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 14 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1210/23 (publik. Lex nr 3744085), w którym Sąd stwierdził, iż: "Skoro nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" - art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i pojęcia "każdy" - art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej.
Nieprawidłowe jest stanowisko, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego".
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż żądanie skarżącego zawarte we wniosku z [...] września 2021 r. podlega rozpoznaniu w trybie przepisów u.d.i.p. Skoro skarżony organ nie rozpatrzył przedmiotowego wniosku we wskazanym trybie to, na dzień orzekania przez Sąd, pozostawał on w bezczynności.
Sąd uznał jednak, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – publik. jw.).
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę, iż nie było zamiarem organu celowe uniemożliwienie zapoznania sią wnioskodawcy z informacją publiczną, a błędne rozumienie przepisów prawa, w oparciu o które jego wniosek należy rozpoznać. Nieprawidłowa wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów stała się udziałem nie tylko organu, ale i Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę po raz pierwszy. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z u.d.i.p., o czym świadczy fakt udzielenia w wymaganym ustawowo terminie, choć nieprawidłowej, odpowiedzi na wniosek z [...] września 2021 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzekając w pkt 2 sentencji wyroku o tym, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a. Zasądzając w pkt 3 sentencji wyroku od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.