Uzasadnienie
M. L. (zwany dalej także jako: "Wnioskodawca"; "Skarżący") wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. złożonym poprzez ePuap zwrócił się do Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej także: "Organ") o udostępnienie informacji publicznej w związku z opublikowaną Prezentacją (wywiadem) w [...] (z [...] grudnia 2023 r., strona A3) pt. "[...]" z prof. R. S., który to artykuł opatrzony byt logo Narodowego Banku Polskiego (jako "Partner") wnosząc o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
- 1) Czy Narodowy Bank Polski miał jakikolwiek udział lub poniósł jakiekolwiek koszty związane z powstaniem lub publikacją powyższej prezentacji, ci jeżeli tak to jaki/jakie?
- 2) Czy Narodowy Bank Polski miał wpływ na dobór tematu Prezentacji i jego autora? Jeżeli tak to w jaki sposób i kto personalnie podjął decyzję o wyborze tematu / autora ze strony NBP?
- 3) Czemu Narodowy Bank Polski jest oznaczony przy tej prezentacji jako "Partner"? czy wynika to z jakiejkolwiek umowy? A jeżeli tak to kiedy podpisanej i z kim?
- 4) Czy prof. R. S. otrzymał ze strony Narodowego Banku Polskiego wynagrodzenie w związku z ww. publikacją (lub Narodowy Bank Polski zobowiązał się do wypłaty tego wynagrodzenia)? W wypadku odpowiedzi negatywnej - czy Narodowy Bank Polski zawarł umowę z innym podmiotem, która przewiduje wypłatę (przez ten podmiot) takiego wynagrodzenia dla prof. S. ?
W wypadku którejkolwiek odpowiedzi twierdzącej proszę o wskazanie wysokości tego wynagrodzenia.
- 5) Czy Narodowy Bank Polski ma albo w ciągu ostatniego roku miał zawartą jakąkolwiek umowę (np. cywilnoprawną lub umowę o pracę) z Panem prof R. S. ? Jeżeli tak to kiedy została ona zawarta, czego dotyczyła (przedmiot umowy) i jakie było przewidziane wynagrodzenie?
- 6) Czy Pan R. S. jest lub był zatrudniony w Narodowym Banku Polskim, a jeżeli tak to na jakim stanowisku i kiedy.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Narodowy Bank Polski pismem z 3 stycznia 2024r. stwierdził, że "NBP nie odnosi się do warunków współpracy pomiędzy podmiotami rynku mediów i ich podwykonawcami".
W związku z treścią tak udzielonej odpowiedzi, Skarżący pismem z dnia 5 stycznia 2023r. złożył do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Organu, zarzucając naruszenie:
- - art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;
- - art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.
Wskazując na powyższe naruszenia, wniósł o:
- 1) zobowiązanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego do rozpoznania mojego wniosku z [...] grudnia 2023 r.;
- 2) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania;
- 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób oczywisty dotyczy w całości informacji publicznej, gdyż odnosił się do udziału Narodowego Banku Polskiego z powstałą publikacją w [...], która to publikacja była sygnowana logo tego organu (z oznaczeniem "partner") oraz związanych z tym artykułem kosztów jakie zostały przez ten organ poniesione. Wniosek ten dotyczył także informacji o umowach cywilnoprawnych oraz umów o pracę jakie zostały przez NBP zawarte z prof. R. S. - autorem powstałej publikacji oraz informacji o jego zatrudnieniu w tej instytucji.
Podkreślił, w szczególności, że z punktu widzenia art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności dostrzega realne niebezpieczeństwo w utrudnieniu przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego dostępu do informacji o faktycznym wpływie tego organu władzy publicznej na treść, tematykę i kierunek wypowiedzi prasowych, które mogą być odbierane przez społeczeństwo jako obiektywne czy pozornie neutralne oraz, że załatwieniem sprawy nie jest jakakolwiek dowolna odpowiedź organu czy manifestacja braku chęci udostępniania informacji - a z takim wypadkiem mamy do czynienia z niniejszej sprawie. Skoro Organ nie kwestionuje wprost ani swojego obowiązku udostępniania informacji, ani przedmiotu wynikającego z wniosku jako informacji publicznej, to udzielona przez organ odpowiedź, w której pomija się zupełnie przesłanki wynikające z u.d.i.p., ignorując jednocześnie wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w sprawach bezczynności tego organu, świadczy o lekceważeniu przez Prezesa NBP prawa do informacji publicznej i obowiązków wynikających z u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wskazuje, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2023 r., poz. 259, zwaną dalej "P.p.s.a.").
Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie.
Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W rozstrzyganej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwanej dalej także jako: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – publ. na stronach: www.cbois.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe przywołane w nin. uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych).
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wynikające natomiast z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 2025) rola i zadania pełnione przez Narodowy Bank Polski oraz Prezesa NBP pozwalają bez wątpliwości stwierdzić, że Prezes Narodowego Banku Polskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez organ.
Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.
Wniosek Skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. dotyczył, w szczególności, informacji dotyczących kosztów związanych z powstaniem lub publikacją określonej Prezentacji i wydatków z tym związanych, m. innymi na rzecz osoby oznaczonej w przy tej prezentacji jako "Partner", a więc wydatków poniesionych na ten cel z majątku publicznego. Już choćby z tego powodu należy uznać, że wniosek Skarżącego dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Jak wynika z akt sprawy, jakkolwiek Organ udzielił odpowiedzi Skarżącemu w piśmie z 3 stycznia 2024r., że "NBP nie odnosi się do warunków współpracy pomiędzy podmiotami rynku mediów i ich podwykonawcami", to jednak - jak słusznie podnosi Skarżący - udzielenie odpowiedzi w takiej formie i treści nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec jednoznacznie określonych pytań odnoszących się, w szczególności, do kwestii wydatkowania majątku NBP.
Jako oczywiście błędne jawi się przy tym stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym nie pozostawał on w bezczynności bowiem podjął działania w związku z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. i odpowiedział Skarżącemu. Przytoczone wyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują jednoznacznie, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni, zaś odmowa takiego udostepnienia winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Przesłanie pisma o treści niestanowiącej odpowiedzi na wniosek jest jedynie próbą obejścia wspomnianych przepisów i jako taka nie może odnieść zamierzonego przez organ skutku.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Prezes Narodowego Banku Polskiego pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku Skarżącego.
W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.
Jak już stwierdzono na wstępie rozważań, uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej odpisał wprawdzie na ten wniosek w dniu 3 stycznia 2024r., jednakże - jak wskazano już wcześniej - treść tego pisma wskazuje, że organ w istocie całkowicie zignorował wyrażone we wniosku żądanie Skarżącego, nie podejmując nawet próby odpowiedzi na zadane precyzyjne pytania. Taki sposób działania organu świadczy o rażącym zlekceważeniu konstytucyjnego prawa Skarżącego do uzyskania informacji publicznej, a także o lekceważącym podejściu do obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd zauważa, że organ przed wniesieniem skargi nie prowadził postępowania w sposób długotrwały, jednak zdaniem Sądu sposób postępowania organu w tej sprawie, a także treść pisma z dnia 3 stycznia 2024 r. wskazują, że brak właściwej reakcji organu nie był skutkiem niewystarczającej ilości czasu, lecz wynikał po prostu z zamiaru nieudzielenia żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd ocenił, że bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w tej sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa w wyżej przedstawionym rozumieniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 149 § 2 in principio P.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W związku z powyższym, Sąd orzekł z urzędu w pkt 3 sentencji o wymierzeniu organowi grzywny i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł, która stanowi dodatkowy środek i może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć. Wysokość grzywny mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia omówionego wyżej lekceważącego sposobu prowadzenia postępowania przez organ i rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach w punkcie 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a. Zasądzoną od organu na rzecz Skarżącego kwotę stanowi uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł.